一 河南省土地管理占补平衡的基本现状

在我国土地管理中，占补平衡是新《土地管理法》确定的一项耕地保护的基本制度，按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须补充相应的耕地，以保证耕地不减少。根据“十一五”规划，到2010年我国耕地面积保有量不得少于18亿亩，但要保障国家现代化建设需要，各类建设仍然需要占用不少耕地，这就需要通过土地整理和复垦，努力实现耕地生产能力的占补平衡。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，继续坚持了这一原则，《建议》强调“要严格保护耕地，加快农村土地整理复垦，大规模建设旱涝保收高标准农田。完善土地管理制度，强化规划和年度计划管控，严格用途管制，健全节约土地标准，加强用地节地责任和考核”。

河南作为一个农业大省，保持耕地面积不减少责任重大。据有关资料显示，自现行的《河南省土地利用总体规划（1997～2010年）》实施以来，河南省耕地面积共减少了30.76万公顷，其中生态退耕15.41万公顷，占耕地减少总量的50.10%；新增建设用地占用耕地共计11.78万公顷，占耕地总减少量的38.30%；另外在农业结构调整中导致耕地减少，以耕地改为园地和其他农用地为主，共减少耕地3.35万公顷，占耕地总减少量的10.89%；自然灾害和部分采煤区地面沉陷等损毁减少耕地0.22公顷，占耕地减少总量的0.71%。

随着河南省城市化进程加快，城市用地增多，河南省在土地管理中，不断加大耕地占补平衡的力度，于2009年实施土地整理规模达274.93万亩，盘活存量建设用地9.85万亩，累计建成标准厂房2658万平方米，拆除各类违法违规生产的黏土砖瓦窑场1147个，整理复耕砖瓦窑场占地3.74万亩。^[1]2009年，河南省向国土资源部备案补充耕地规模达41.4万亩，其中可用于“占补平衡”的土地面积达31万亩，连续11年实现了耕地“占补平衡”。全省基本农田面积继续稳定在1.034亿亩以上，且布局日趋合理，质量也有了新的提高。

二 河南省土地管理占补平衡存在的问题

“十一五”期间，河南省通过实行最严格的土地用途管制制度，控制农用地转为建设用地，严格执行耕地占补平衡规定，在一定程度上，确保了耕地总量的动态平衡，耕地锐减的趋势得到了遏制。但是，由于河南省人口不断增长、经济建设持续发展以及后备资源不足等原因，占用耕地中的问题仍然十分严重。概括起来，主要有以下几方面问题。

1.可耕土地“占优补劣”，导致补充耕地质量难以保证

截至2009年底，河南省用作补充的耕地质量仍然存在很大问题，占用耕地多为城镇周围土质肥沃的优质耕地，而补充耕地则为区位和耕种条件较差的耕地，“占优补劣”现象极为普遍。导致“占优补劣”这一现象主要有以下原因。

第一，衡量补充耕地质量是否合格的标准尚未形成。目前，揭示耕地内在质量的直观指标为种植作物产量及其生产成本，而在现实中，补充耕地验收往往是针对灌溉条件、土层厚度、平整程度等主要因素，且以目测的直观感觉作为验收的依据，显然有失科学规范要求。对于新增耕地的质量缺乏相应的衡量标准和检验机制，从而造成一些补充耕地质量达不到与占用耕地质量相当的标准。

第二，耕地后备资源匮乏。据国土资源专项调查与评价，2005年河南省共有宜耕后备土地资源9.96万公顷，其中，开发整理的地块面积小而分散，加之退耕还林和农业结构调整等政策的实施，耕地后备资源严重匮乏。目前，易于开发利用的地块已基本被开发利用，剩余的大多是开发条件较差的地块，从而加大了后续复耕的难度。

第三，盲目开发复垦各类土地资源。由于衡量耕地质量的标准尚未形成、耕地资源严重匮乏，引发当前各地市盲目开发各类土地资源来完成占补平衡的任务。有些地区通过围湖造田、毁林造田、侵占河床等方式增加耕地，其后果必然导致新增耕地质量受损、抵御自然灾害的能力持续下降。

2.开垦费难以落实，导致占用耕地不能及时补充

耕地开垦费是指依法占用耕地进行非农业建设的单位和个人，按照“占多少，垦多少”的原则，由于没有条件开垦耕地或开垦的耕地不符合要求，须按占用耕地面积缴纳的专项用于耕地开发、复垦、整理等补充耕地的资源性收费。目前，多数非农建设单位和个人都是以缴纳开垦费的方式来补充占用耕地的面积，如果开垦费难以收取，或被截留，或