一 研究背景与研究意义

在20世纪90年代中期我国创立城市低保制度的过程中，农村最低生活保障制度也被提出并逐步发展起来。1996年民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》明确指出，“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”，同时确定了“地方财政和村集体分担”的筹资原则。到2003年，全国已经有15个省的2037个县市建立起农村最低生活保障制度，低保对象达404万人，约占农业人口总数的0.4%，共支出低保资金8亿元。后来，民政部发文要求各地对特困农民人口进行全面排查，并希望中央和地方政府给予农村低保财政支持。农村低保制度和社会救助体系在各地采纳了两类实施办法：其一是北京、上海、浙江、广东、福建、江苏、天津、辽宁等省市实施农村最低生活保障制度，探索建立城乡一体化的最低生活保障制度；其二是中西部23省以实施特困户救助为主的制度。目前全国农村共有需要救助的特困人口1972万人，东部8省市领取低保证的人口和中西部23省份领取特困证的人口加起来共有1257万人，得到低保救助的人口占调查特困人口总数的64%。另外，全国还有255万“三无老人”得到了“五保”供养，其中50余万老人在24000多所各类敬老院中安度晚年。^[1]

社会科学界对于低保制度的研究主要集中在低保制度存在的问题，已有的研究认为，我国农村最低生活保障制度存在法律规范缺失、东西部发展不平衡、制度执行情况不尽如人意、施恩观念依然存在以及资金不足、来源渠道不畅等问题。有学者认为，由于低保资金供求之间的矛盾、标准不明确等因素的影响，基层政府在确定低保对象时存在随意性，影响了低保政策的预期效果等。也有的研究对低保对象进行了细分，并探讨了低保制度的效果。认为对于有工作能力者，需要通过低保制度协助个人发展，促进个人能力的提升。^[2]

这些研究均注意到我国现行的低保制度所存在的问题，对于低保制度的发展与完善具有重要的启示作用。但已有的研究中更多的是对城镇低保制度的研究，对农村最低生活保障制度的研究相对较少；从研究地域来看，更多的是对东部沿海地区的研究，对中西部地区农村低保制度的研究相对较少。河南省地处中原，是我国人口大省和农业大省，农村和农民的生活状况与全省的经济社会发展状况具有密切的关系。笔者于2010年春参与了对河南省Y县F乡187户低保家庭进行的问卷调查和田野调查，从低保受益者的视角，对农村最低生活保障制度进行调查研究，期望能够促进河南省农村低保制度的发展与完善。

二 河南省农村低保制度的现状

（一）河南农村低保覆盖面逐步扩大，保障标准逐步提高

自2006年起，河南省在全省建立并实施农村居民最低生活保障制度，确立了农村最低生活保障的对象、标准、申请和审批程序、低保资金的筹集使用和管理等方面内容。根据省政府下发的《河南省人民政府关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》，凡共同生活的家庭成员人均收入低于户籍所在地农村居民最低生活保障标准的农村居民均可享受低保。按照“低标准、广覆盖”的原则，省政府初步确定全省享受低保的农村居民人数为200万左右，以后将逐步扩大救助范围，全省农业人口的2.6%可享受到农村低保；同时规定，纳入五保供养范围的村民，按五保供养政策执行，不重复救助。^[3]根据该通知精神，全省每人每月补差额必须不少于20元，具体标准由各省辖市人民政府参考当地农村居民基本生活需求等因素确定。农村低保的申请以家庭为单位，由户主向所在地村民委员会提出书面申请，村民委员会进行调查，并召开村民代表会议讨论，通过后张榜公布7天，无异议后报乡镇人民政府初审，经县级民政部门审查通过后，发给“河南省农村居民最低生活保障证”。农村低保对象每年需审核一次，其资金发放由乡镇人民政府民政部门以货币形式按季度发放。

此后，河南省农村最低生活保障制度覆盖面逐步扩大。2008年，河南省全年共发放城镇居民最低生活保障金20.72亿元，享受最低生活保障人数达146.27万人。发放农村低保金13.98亿元，农村低保对象达270.46万人。发放城乡医疗救助资金2.57亿元，共救助357.32万人次。^[4]至2009年，河南省农村低保覆盖面占农业人口的比例