改革开放三十余年来，中国的城市化进程不断加快，人口乡城迁移成为推动城市化进程的最主要因素。河南是全国第一人口大省，同时也是全国第一农业人口大省，大批农业富余劳动力源源不断地从农村走向城市，为城市的经济社会发展作出了巨大贡献。郑州作为河南省会和中原城市群的核心，也是省内及周边省份农村外出打工人口流入的一个重要目的地。连年以来，大规模的人口迁移、流入引起郑州市经济社会结构上的一系列重大影响与变化。尤其是目前，乡城迁移和人口流动已经发展到了一个新的阶段，实现构建和谐社会、推动经济又好又快发展目标，进而全面提升郑州市在中原经济区城市首位度，都需要以人口有序迁移、迁移人口与流入城市融合发展等作为基础保障。如何在这一人口再分布进程中引导、调控人口迁移与城市经济社会实现协调发展，如何科学制定调控措施，避免由于农村人口无序转移而使得转移群体面临较高的风险，或是成为城市持续发展的负担，既是摆在郑州市面前的具有重要现实意义的问题，对于其他大中城市尤其是中西部地区城市发展也具有借鉴意义。

一 郑州市人口迁移调控政策回顾

我国现行户籍制度是在计划经济体制下建立和发展起来的，而这种以城乡分割的二元制度为特征的户籍管理也正是我国人口自由迁移的主要限制和阻碍因素。总体上看，郑州市的人口迁移调控政策在国家政策指引下，从严格限制到逐步放开、从无序流动到规范管理、从二元分隔到逐步公平，经历了一系列的发展和演变。根据政策调控的导向与力度变化，大致可以分为四个阶段：

（一）1958～1978年的严格控制期

在新中国成立之初，我国是允许自由迁移的。1955年6月22日，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，主要是建立户口簿以及进行人口统计，掌握实有人口和人口变动情况，对公民的自由迁移并没有限制。1958年1月，我国第1个户籍管理法规《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施，正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，首次以法规形式限制农村人口迁往城镇。同时，农业人口和非农业人口被明确划分，尤其在粮食统购统销制度建立后，户籍作为福利差异性分配载体的特征日益鲜明。1975年，修正后的《宪法》中公民迁移自由的条文被取消。1958～1978年这20年间，人口自由迁移被严格限制。

（二）20世纪80年代政策逐步松动

1978年后改革开放拉开序幕，随着农村家庭联产承包责任制的推行，农村剩余劳动力不断增加；同时，国有企业改革以及多种所有制经济成分和城市服务业的发展，为人口乡城迁移创造了空间。1984年10月国务院颁布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进入县镇。虽然“农转非”政策仅允许1.5%的转移比例，但这一政策上的微调标志着由严格控制到逐步松动的转变。1985年1月，中共中央、国务院《关于进一步活跃农村经济的十项政策》进一步指出，要扩大城乡经济交往，允许农民进城开店，兴办服务业，提供各种劳务服务。随着国家政策逐步松动，农村人口流入城市的规模日益扩大。

（三）20世纪90年代推进规范管理

20世纪90年代开始，中国经济进入快速发展期，人口乡城迁移调控在实现了从限制到放开的转变后，开始了从盲目流动到规范管理的转变。1993年11月，中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区间有序流动。1993年11月，劳动部在《关于印发〈再就业工程和农村劳动力跨地区流动有序化——“城乡协调就业计划”第一期工程〉的通知》中要求，发展各种服务组织，完善信息网络，强化区域协调和部门配合，实现跨地区流动就业的有序化。1997年11月，国务院办公厅发出《关于进一步做好组织农民工有序流动工作的意见》提出，要加快劳动力市场的建设、建立健全劳动力市场规则，维护劳动力市场的正常秩序。

根据国务院和省委省政府有关规定，1992年10月，郑州市政府颁布了《郑州市外来劳动力管理办法》，加强对外来劳动力的管理，保障外来劳动力及使用外来劳动力的单位和个人的合法权益。但同时这一办法中也存在保护郑州市城市劳动人口的迹象，如招收临时工要优先招用市区城市人口，外来务工人员要持有《临时务工许可证》、《进郑许可证》，要缴纳城市市容纳费、务工从业