“城中村”问题是各地城市发展进程中遇到的共性问题，“城中村”改造工作不仅是一个拆迁和建设问题，更是一个复杂的社会系统工程。河南省近些年在城中村改造过程中，勇于实践，大胆创新，改造工作进展较快，积累了丰富的经验，创造了被誉为“郑州模式”的一套系统的改造与管理机制，成为业内标杆。但是，从河南省城中村改造的总体状况分析，仍然存在不少不尽如人意之处。本文拟从全省角度对这一问题进行深入研究。

一 河南城中村改造现状

1998年，郑州市人大代表会议上，部分人大代表对城中村存在的脏、乱、差现象及影响城市形象和发展的诸多弊端，表示了高度的关注，并建议对城中村实施改造，这是河南省比较早地提出实施城中村改造的动议。但由于当时的历史条件和各相关方面对城中村改造的认识尚有一定的局限性，也没有相应的政策支持，所以未能得到推行。直到2003年，郑州市出台《郑州市城中村改造规定（试行）》即（郑政〔2003〕32号）文件，城中村改造问题才被正式提上议事日程，这也标志着河南省的城中村改造问题正式拉开帷幕。

2004年，“郑州市城中村改造指挥部”成立，并出台《郑州市城中村改造土地规划拆迁管理实施办法（试行）》（郑政〔2004〕35号）文件，同时确定第一批17个村（组）作为城中村改造试点单位。2005年，郑州市在总结第一批试点经验基础上，全面启动城中村改造工作，并于翌年成立“郑州市城中村改造工作领导小组”，并下设办公室，统一组织协调城中村改造工作，当年即批准了30个村（组）实施改造。2007年以来，郑州市在总结以往工作经验的基础上，研究出台了《进一步规范城中村改造的若干规定》（郑政〔2007〕103号）文件，对前述文件的部分条文进行了修改和细化。

2008年，在郑州市和其他省辖市城中村改造实践的基础上，《关于加强城中村改造工作的指导意见》（豫建〔2008〕112号）文件出台，要求全省城中村改造到2012年底全部完成，河南省城中村改造进入快车道。截至目前，河南省纳入城中村改造的行政村多达千余个（主要指建成区内）。以郑州市为例，在143个城中村中，已经批准95个村（组）实施改造，其中已实现集体土地转国有的有46个，已完成改造规划编制工作的有38个，已通过招拍挂出让改造用地的有19个，总投入资金约166亿元。2009年3月，“中国城中村改造高峰论坛暨全国城中村改造经验交流大会”在郑州举行，“郑州模式”备受关注。

二 河南城中村改造的主要做法

近年来，河南省在城中村改造过程中逐步探索出一套行之有效的改造模式，以省会郑州为例，他们创造出的“政府主导、市场运作、群众自愿、区级负责、因地制宜、一村一案、成熟一个、改造一个”的模式享誉全国，被业界称为“郑州模式”。通观河南省近些年城中村改造的历程，其主要做法有以下几点。

（一）坚持政府主导，建立完善的组织工作机制

城中村改造涉及政府、企业、村民、集体经济组织等多个利益主体，是多元主体利益的综合博弈过程。河南省为确保城中村改造工作顺利进行，专门出台有关政策［河南省建设厅关于加强城中村改造工作的指导意见（豫建〔2008〕112号）］，加强对各省辖市的工作指导。

1.成立城中村改造工作领导小组

各省辖市一般都成立由主管副市长任组长，由建委、规划、国土、房管等职能部门专业人员组成的办公室，为城中村改造工作提供政策指导和协调服务。各区（县）也分别成立了城中村改造工作机构，建立与市级领导机构相衔接的组织体系和工作机制。

2.市、区（县）政府职责界定明确

市级城中村改造工作领导小组统一负责城中村改造工作的组织领导、政策制定、方案审批和指导协调，各相关职能部门负责城中村改造相关工作的复核、审批、考核、督导等。各区（县）政府为城中村改造工作的直接责任人，具体负责本辖区范围内城中村改造控制性详细规划的编制及改造方案的申报、拆迁安置及建设管理等组织实施。

3.建立四级组织领导体制

按照“政府主导，以区为主”的原则，各省辖市成立以市一级城中村改造工作领导小组为中心，以各区、街道办事处、村组城中村改造工作领导小组为支点的上下联动的四级组织领导体制，为城中村改造提供了强有力的组织保障。同时，各地狠抓制度建设，建立并完善主任办公会议、每周工作例会、改造方