城市规划是城市发展的蓝图，是建设城市和管理城市的基本依据，也是解决城市发展中诸多矛盾的基础。城市规划是一项全局性、综合性、战略性的工作，其核心任务是通过调控城市空间资源和社会资源以维护公众利益，实现经济和社会的和谐及可持续发展。可以说，城市规划既是实现城乡经济和社会发展目标的重要调控手段，同时也是实现经济社会又好又快发展的重要保障。通过城市规划的法律地位以及“刚性管制”、“弹性引导”作用，可以有效配置城乡资源，调整城市经济结构，推动产业结构升级，统筹城乡发展空间布局，维护城市建设过程中公正与公平，保护生态与自然环境，从而更好促进城市快速、健康和可持续发展，实现经济社会可持续发展目标。我们一定要更加突出城市规划“龙头”作用和地位，坚持以人为本规划理念，充分发挥城市规划引导调控作用，促进城市经济社会的全面、协调和可持续发展。

一 城市规划引导与调控作用^[1]

城市规划本质是引导，是对城市的经济、社会、环境发展的宏观调控。城市规划引导是一种政府的规范行为，没有规划引导只会导致政府职能的失职和政策的缺乏活力。城市规划对城市经济作用的引导，是通过编制科学的规划和对信息的管理来实现的。总体规划、分区规划、修建性详细规划、控制性详细规划、专项规划对城市发展作出全方位的规范，并及时公开反馈规划信息，引导城市投资者掌握正确的方向和投资的时机，减少经济建设的盲目性。城市规划调控是一种市场的辅助行为，没有规划调控只会导致城市的混乱和投资的失败。城市规划调控的基本作用，一是协调不同利益主体之间的利益关系，把政府与投资者、投资者之间、投资者与居民的关系融合到市场经济的运行之中，在社会整体利益的原则下，使城市有秩序地发展。二是调控投资开发的总量、结构、空间、密度、速度和节奏。城市规划调控除了通过规划管理外，还依靠行政权力对规划项目审批和规划监督管理来实现。

具体来说，城市规划的引导和调控作用，主要包括以下几个方面。一是通过对城市土地资源配置，体现和贯彻国家的经济建设政策，引导城市各项建设的合理发展，有助于城市经济总量的增长和供给与消费结构的平衡，达到可持续的经济发展目的。二是在城市的空间结构上培育新的经济增长点，完善经济功能布局，使城市的经济环境更加适合现代化城市的发展需要。三是确定城市建设的开发方针，统筹安排大型建设项目的选址和投资环境的选择，发挥城市整体投资利益，实现城市规模经济效益。四是保证城市公共设施的配套建设，满足城市生产与生活的共同需要，逐步实现城市规划的公平和效率原则。五是限制有害公共利益的建设行为，并在符合城市规划原则的条件下，实行规划激励政策，鼓励个体或群体投资者向低收益的社会公共设施投资，扩大全市性的公益性项目的建设。六是规划可以有效保护城市有价值的历史文物古迹和风景名胜景观，提高城市在经济建设中的文化价值。七是贯彻国家城市发展方针，控制经济活动的整体规模，确保城市建设与自然系统承载力的平衡，使城市的人口规模和用地规模得到合理发展。

二 当前城市规划引导调控中存在的问题

改革开放以来，随着市场经济体制的确立和市场经济建设的不断深入，我国城市规划体系面临着来自利益多元化格局中不同利益阶层、不同利益团体、不同市场力量的多重冲击，特别是“政绩考核”的内在压力，使行政管理体制与机制上错位、越位与缺位现象普遍存在，规划从制订到实施管理常陷于自相矛盾之中，规划的引导和调控作用尚未得到充分发挥。

（一）规划编制的科学性不强

城市规划是城市发展的灵魂。城市规划是否科学合理直接决定着城市建设的好坏和优劣，也影响着城市发展的质量和效率。城市规划中很重要的一项内容就是界定城市性质、明确发展方向、制定发展目标。但现行的城市规划由于部分城市领导者片面追求政绩，往往存在偏好规模、求全贪大的情况，主观性强，不顾发展规律提出不切实际的城市发展目标，“好大喜功”热衷于建设“形象工程”和“政绩工程”的现象比较普遍，规划的科学性、合理性遭到人为扭曲。许多省、市城市将发展目标定位为国际性大城市，许多县级小城市将发展目标定位为中等发达城市，