一 引言

家庭联产承包责任制的实施，有效地解决了农业劳动激励不足的问题，极大地促进了农村生产力的发展和农民生活水平的提高；同时，土地承包经营权的获得，也为农民的生活提供了基本的保障。在中共十七届三中全会上，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。不过，土地在集体内部均分，出于平等的需求，往往根据地块的肥沃程度、距离远近进行分块，好坏搭配地均分给农户，在我国地少（耕地少）人多（农民多）的国情下，这种初始分配方式直接导致农户承包地的零碎化程度较高；同时，随着社会经济的发展，消费者对农产品及其加工品的需求呈现多元化，且对营养、健康、食品安全和环境保护更为关注，以及面临激烈的国际竞争，农业生产各个环节需要越来越多和越来越强的各种形式的垂直协调，农业产业化成为我国农业组织形式的主流发展路径，相应的，也形成了土地成片统一经营、规模化经营的要求，特别是要素契约指向^[1]的农业产业化项目，这一需求更为突出。因此，耕地细碎化和规模经营之间的矛盾突出，很有必要通过土地承包经营权流转来实现土地使用权的集中，进行规模经营。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也指出，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。尽管在政策层面上，对合法的土地承包经营权流转一直持支持态度，但是，耕地集中往往面临诸多困难，比如受各种制度约束而导致的流转不畅，进而形成较高的流转成本，容易引发农户、村集体和企业等主体间的矛盾，“甚至可能造成土地兼并，使农民成为新的雇农或沦为无业游民，危及整个社会稳定”（中共中央18号文件，2001）。所以，在土地承包经营权流转过程中如何做到“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”非常关键。

为了解决规模化经营与土地分散化的矛盾，以及土地承包经营权流转过程中因为程序不规范引发的诸多纠纷，维护农民合法权益和农村社会稳定，我国涌现了各种土地承包经营权流转制度的创新，如本文讨论的土地信用合作社。从目前的情况来看，宁夏回族自治区平罗县的实践最为典型，并引起了各方关注。本文将在介绍其基本运作机制后，结合农业产业化与土地信用合作社发展之间的关系，分析这一土地承包经营权流转制度创新所存在的问题和发展的方向。

二 土地信用合作社基本情况和特点

自2006年正式成立姚伏镇小店子村土地信用合作社以来，这一组织在平罗县发展迅速。到2008年5月，该县共挂牌成立农村土地信用合作社30个，共存贷土地9.6万亩，涉及农户1924户，实现存地收入190.55万元，转移劳动力2530多人。^[2]在土地信用合作社不断推广的同时，其形式和内容也不断规范化，形成了明确的经营宗旨、经营范围、经营原则、审批机制、治理结构和分配政策。

（一）基本情况^[3]

第一，从经营宗旨来看，合作社不以利润最大化为目的，而是以促进土地承包经营权有序流转和规模经营、实现农民生产和生活方式转变为途径服务于“三农”。

第二，从经营范围来看，限于农村土地承包经营权、集体土地使用权流转，与本文研究相关的内容，主要涉及农村土地承包经营权依法转让、托管、转包、互换、出租、承租、转租的服务以及农村土地适度集中、整理、开放、规模经营。

第三，就经营原则而言，以保护农民的合法权益和保障农民收益为首要原则，遵循依法、自愿、有偿和在同等条件下本集体经济组织内部成员优先的原则，不改变农民的土地承包经营权、土地性质和用途，存入的土地可以依法继承与转让。

第四，具体的审批过程如图1所示。第一步是申请，由村委会向所在乡镇政府提出农村土地信用合作社的申请；第二步是审核，乡镇报县主管部门，由相关部门进行审核；第三步是审批注册，审核通过后由乡镇以文件的形式向县政府申报审批，根据