2002年，中共十六大提出“全面建设小康社会必须统筹城乡经济社会发展”，标志着我国从传统的“二元”发展模式向城乡统筹发展模式的转变。随后几年，国家先后批准了上海浦东新区、天津滨海新区、成都市、重庆市、武汉城市圈、长株潭城市群、深圳经济特区、沈阳经济区八个国家综合配套改革试验区，城乡统筹发展都是这些试验区的重要试验主题之一。另外，还有21个省、区、市开展自主试点，设立了70多个省级综合配套改革试验区，针对城乡统筹发展中的体制机制障碍，因地制宜地进行改革探索。^[1]在城乡统筹发展面对的各种问题中，一直在城乡分割中扮演重要角色的城乡户籍问题是必须面对和解决的。近年来，各地探索城乡户籍改革的实践一直在进行，经历了不少失败，也积累了丰富的经验，但到目前为止，尚未有一个能够在全国广泛推行的成功模式。

一 中国城乡户籍差异的由来及其历史演变

（一）中国城乡户籍差异的形成

我国的城乡户籍差异起源于新中国成立初期实施的户口登记制度。中华人民共和国成立后，经过将近10年短暂的自由迁移阶段，从1958年颁布实施《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《条例》）开始，中国户籍制度特有的限制迁移、分割城乡的功能正式形成。

从历史发展阶段看，在中华人民共和国成立后的近10年，基本处于由新民主主义阶段向社会主义建设阶段过渡的时期。这一时期，主要是新政权对旧有的经济基础进行改造的时期，在这样的历史条件下，人口、劳动力因素对经济社会的各种作用还没有充分表现出来，政府对人口的管理也较为宽松，只要是守法公民，在迁移和居住方面都享有较为充分的自由。

社会主义改造完成，国家进入社会主义全面建设时期，针对当时国力贫弱、基础差、底子薄的事实，明确提出要集中所有力量发展重工业、建立国家工业化和国防现代化初步基础的发展战略。为确保这一战略的顺利实施，国家借鉴苏联经验，采取了工农业产品“剪刀差”的方式——即向农民低价收购农产品，同时高价出售工业品的方法，集中农业剩余支持重工业发展。在当时短缺经济条件下，这一过程无法通过市场自动完成，于是国家采取计划手段，对粮食生产实行“统购统销”、工业品生产完全在国家计划内进行且统一定价，来保证这一过程的顺利进行。

这些制度造成了工农业巨大的比较优势差异，也导致大量农村人口向工业地区流动。从1949年到1957年期间，城镇人口增加的总量中，有70%是由农村向城市迁移构成的。为保证有足够的农村劳动力进行农业生产，同时把城市中享受低价农产品的人数降到最低，需要采取强制措施限制人口及劳动力的城乡流动。于是，借助事前审批限制人口和劳动力自由迁移的户籍管理制度及与户口挂钩的粮油分配制度开始实施。与此同时，为保证重工业战略不致因对劳动力的吸纳能力低而造成城市过高的失业率，计划配置城市劳动力就业岗位、保证城市全员就业的就业制度以及城市偏向的社会保障制度等配套措施也开始建立。所有这些措施又通过新生婴儿随母落户、农业户口与非农业户口性质的确认、农业户口转非农业户口指标控制等具体执行手段得到强化。至此，以户籍制度作为表现形式、将城乡居民分隔开来的一系列制度得以形成。

（二）中国城乡户籍差异的历史演变

1978年十一届三中全会后，中国开始了市场化导向的改革。市场化对资源配置方式转变及要素流动性的要求促使一系列制度因素开始发生变动。随着市场在资源配置中的作用越来越强，计划经济体制下有助于控制人口流动的一些配套制度，如粮食供应制度、劳动用工制度、干部人事制度、社会保障制度等均相应发生了重大变化，为公民的自由迁移创造了必要条件。地区之间的发展差异同时构成公民迁移的主要动因，人口流动越来越成为常态。

在这一过程中，户籍管理制度并没有发生同步变革，尽管在其他配套制度不断松动的情况下户籍制度已不能在绝对意义上限制人口和劳动力的迁移，但它使得农村到城市的流动人口和劳动力无法同时迁移户口、改变户口性质并享受与迁入地居民同等的福利待遇，造成了人口和劳动力流动的不彻底及流动过程中种种不公平现象，并进而引发了大量社会矛盾甚至冲突，导致新的社会问题产生。为应对这些问题及推进市场化改革的顺利进行，使