一 引言

改革开放32年来，我国经济取得了惊人的发展。但是，城乡差距也随着经济的快速发展而扩大。逐步扩大的城乡差距不仅使人们对于城乡居民公平发展权利提出质疑，而且如果任城乡差距扩大的趋势发展下去，将会最终使经济增长的步伐减缓甚至停滞，并引发严重的社会问题。因此，如何在经济高速增长中实现城乡经济社会一体化，已逐渐成为社会的共识。

为了缩小城乡差距，我国不少地方进行了城乡统筹实践。国务院根据不同地区的差别，分别制定了不同的区域发展政策。2008年12月17日，国务院常务会议审议通过《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，要求珠三角地区按照城乡规划一体化、产业布局一体化、基础设施建设一体化、公共服务一体化的总体要求，着力推进社会主义新农村建设，完善和提升城市功能，率先形成城乡一体化发展新格局。广东省明确将中山市列为统筹城乡发展综合改革试点市。实际上，早在20世纪90年代，中山市就对全市1800平方公里土地进行整体规划，实行统一调控管理和开发利用。在列入广东省统筹城乡发展综合改革试点城市后，中山市制定了《关于加快推进城乡一体化的意见》，进一步加快了城乡一体化步伐，大力推进城乡规划建设、产业布局、公共服务、社会保障、社会管理“五个一体化”。中山市的实践对于全国其他地区具有借鉴意义。笔者将中山市城乡一体化的实践作为一个案例进行讨论，在本文中介绍中山市城乡一体化的实践，讨论其面临的问题以及这些问题在我国城乡一体化过程中所具有的普遍性，并探讨解决这些问题的办法。

二 通过城镇化建设和发展非农产业协调城乡发展

中山由县级市升格为地级市，是不带县的地级市，只有市、镇（区）两级行政。村（居）不算一级行政，按照村（居）自治原则，设村或居民委员会。区和镇相当于县级别。相比其他地区，中山市由于减少了一个决策层次，所以决策效率损失相应减少。改革开放初的1978年，中山市从总体上讲是一个经济欠发达和比较封闭的地区。当时的产业以农业为主，第一、第二、第三产业的比重分别是54.2∶39.8∶6.0，农业人口占绝大部分。

改革开放后，中山市通过城镇化和工业化，改变了地区封闭落后的状况。利用侨乡的有利条件，招商引资，发展非农产业，吸收农村富余劳动力。自改革开放初期，中山市就不仅仅选择在市区建工厂，也在农村因地制宜地发展工业，就地解决农民就业与增收问题。例如，1985年，中山市在长洲村成立了本市第一家“以工补农”的股份制企业。长洲村委从集体企业的现值中划出1/3的固定资产作为股份本金，按照当时政府下达的总耕地面积为计算依据，每户村民每承包1份责任田为1股，股份划定时间根据承包合同时间计算。承包责任田越多，分到的股份就越多。“五保户”、军烈属则每户送20股。村集体每年从利润中提取10%～20%作为年终股份分红。这种企业股权分配及利润分享与农户承包的责任田挂钩的措施使村级农业与非农产业相互兼顾，共同发展。像长洲村这样以工补农的股份制企业在中山农村地区非常普遍，而且形式多样，有制造业，也有服务业，如商贸业、餐饮业、房屋租赁等。

非农产业的快速发展既促进了区域经济的发展，又解决了农村富余劳动力的就业问题。通过大力发展非农产业，到2008年，中山市三次产业结构已调整为3.2∶60.2∶36.6；在农村从业人员中已有超过80%的人从事第二、第三产业；非农产业收入成为主体。农村居民收入的78%以上来源于非农产业。

在农村大力发展非农产业的同时，中山市并没有忽视农业的发展。尽管非农产业在经济总量中已经占有绝对优势，但是，在国家将保护农业的责任层层分解到各级政府的强约束条件下，中山市对于农业发展的重视程度丝毫没有降低；相反，全市在农业上的投入逐步增加。这不仅仅是为了满足国家的政策要求，也是为了提高农业经营者的收入，实现工农业的同步、协调发展。

中山市采取的具体措施是加大财政对农业的投入。市财政安排专项资金加强农村水利建设、农路改造、农桥改造、渔塘改造、低产田改造等，改善农村生产生活条件。通过政府支持，发展具有地方特色的现代农业，建起6个现代农业示范园区，培育了31家农业龙头企业，建起19个农业标准化示范区和占地1万亩的现代农业科技园等。2008年中山市农业亩产