一 引言

地方政府的融资问题其实由来已久。自1994年分税制改革以来，随着财权被逐步上收，事权逐步下放，地方政府尤其是区县一级的基层政府财政就一直十分拮据，甚至演变成困扰我国财政和经济发展的重大问题。但自2002年国有土地使用权出让实施“招、拍、挂”以来，随着地价每年以8.9%的幅度快速上涨，地方政府的财政困难似乎有所缓解，这也造成了各级政府对土地财政的严重依赖。有数据显示，在一些欠发达地区土地出让收入占本级财政收入甚至达60%。伴随着土地财政的是各类地方融资平台的涌现。尤其是2008年发生国际金融危机以来，为“配合”积极的财政政策和适度宽松的货币政策，各地争相建立各种形式的融资平台。这些融资平台由地方政府及其部门或机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能。据统计，截至2009年底，全国已有3800多家地方政府融资平台公司，总资产约8万亿元，负债近5万亿元，其中85%来源于银行贷款（黄丽珠，2009）。地方融资平台的高额负债和管理失范引起了社会各界的高度关注。2010年6月10日，国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，明确要求“对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务”；“对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作”。这意味着融资平台承担地方政府融资任务的能力将大大受限。在即将到来的“十二五”期间，各地又普遍面临着发展战略性新兴产业、推进城镇化和发展社会事业等重大任务，都需要强有力的财政资金的支持和配套。融资平台受限于“吃饭财政”的现状，迫使我们不得不认真思考地方政府的融资之道，这便是本文要讨论的融资模式创新问题。本文将着重分析地方政府融资难的基本原因、创新地方政府融资模式的基本要求，在这个基础上着重分析了PPP这一新型融资模式的含义、特点，并结合案例具体讨论了这一模式在帮助地方政府实现三大建设任务时的作用和意义。

二 地方政府融资难的基本原因

抛开上述导致地方财政困境的宏观政策性因素不谈，造成当前地方政府融资困境的原因至少有如下三个层面。

一是在财政体制方面。1994年实行的分税制改革尽管扭转了过去“两个比重”过低的局面，初步建立了公共财政体系，但也出现了财力上收、事权下移的问题，地方政府特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾（贾康、白景明，2002）。事实上，县、乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快，无法压缩。比如，一些地区长期以来农村各类基础设施严重不足，欠账累累，而农村工业化、城市化进程又要求配套完善基础设施，对地方政府尤其是县级政府来说这是非常沉重的负担。很显然，目前部分地区的“吃饭财政”是难以满足可持续发展所需要的为本地经济发展提供大量物质条件和社会条件的要求的。在这样的压力下，各地风行的土地财政也就不难理解了。

二是在政府治理方面。市场经济条件下，政府的基本经济职能是提供公共产品、制度以及实施公共政策、弥补市场缺陷、满足社会的公共需要（Musgrave，1939；1959）。其潜在的一个假设就是政府是公共利益的守护者，会尽一切可能实现社会福利的最大化。但政府也有失灵的时候，不但不会纠正“市场失灵”，还会参与寻租活动并导致严重的社会浪费（Buchanan，1990）。尽管研究发现，中国改革开放以来的分权体制建立了有效的财政激励，地方政府推动经济增长的努力能够获得地方财税同步增加的收益，进而有积极性放松管制、支持民营经济，推动国有企业的战略重组（Montinola et al.，1994；Qian and Weingast，1996，1997；Jin，Qian and Weingast，2005；周黎安，2004，2007；张晏、龚六堂，2005），但是中国的财政分权和官员考核制度也带来了严重后果，如地区间恶性竞争和重复建设（如沈立人、戴园晨，1990；周黎安，2004）、扭曲的财政收支行为（聂辉华，2006），甚至地方政府与当地企业，在追求GDP增长的同