一 引言

工业化与城镇化是人类经济社会发展的必然趋势。工业化与城镇化的两个显著标志是：农业产值占国内生产总值的比例低，而制造业与服务业占国内生产总值的比例高；一国农村人口占总人口的比例低，而城镇人口占总人口的比例高。工业化与城镇化在西方是伴随着封建制度的终结和资本主义制度的确立而实现的。工业化与城镇化首先发生在欧洲，然后在美洲、亚洲等地区发生。工业化与城镇化是一个缓慢的过程。在工业化与城镇化的进程中，大批农民离开土地，进入城镇，他们的生产与生活方式发生了根本性变化。农民失去了对土地的依赖，从自给自足的自然经济转入依赖社会分工的市场经济。市场竞争所带来的职业不确定、收入不确定等因素给离开土地的农民带来许多风险。在不再能够依赖土地保障的条件下，离开土地的农民无法利用自己或者家庭的力量承担可能面临的失业、养老、疾病等风险。如何解决因工业化、城镇化而失去土地的农民的社会保障问题一直是各国在工业化、城镇化过程中需要解决的重要问题。

在欧洲工业化、城镇化的早期，经济发展水平低，没有一个国家的政府能够拿出足够的资金解决国民的社会保障问题。养老、医疗、收入等缺乏制度上的保障。但是，为了防止因生存危机而引发的社会动乱，较早经历工业化、城镇化的西方国家采取了一些济贫措施。例如，英国在1601年就颁布了《济贫法》。实际上，此前，在1572年，英格兰、威尔士就开始征收济贫税。西方发达国家的社会保障制度是在19世纪末至20世纪初逐步建立起来的。德国是欧洲最早推行社会保障制度的国家。德国在1883年颁布了工人的健康保险法案，1884年颁布了工业事故保险法案，1889年颁布了老年和疾病保险法案。^[1]英国在20世纪初颁布了涉及疾病、养老、失业的社会保险条例。^[2]第一次世界大战爆发前的1913～1914年英国财政支出中公共教育、老年人养老金、卫生部健康保险三项支出占政府民用支出的67%。^[3]第二次世界大战结束后，西方发达国家的社会保障制度日趋完善。英国、德国、瑞典等许多国家逐步成为福利国家。

中国的工业化和城镇化历尽沧桑。中华人民共和国成立前，中国受到帝国主义列强的入侵，社会处于半殖民地半封建状态，中国无法走独立的工业化道路。中华人民共和国成立后的20多年时间内，中国经历了畸形的发展阶段，城镇化远远落后于工业化。1949年我国农村人口占总人口的比重为89.36%，城镇人口占总人口的比重为10.64%；第一产业（农业）增加值占国内生产总值的比重为95.64%，第二、第三产业占国内生产总值的比重为4.36%。到1978年，我国第一产业增加值占国内生产总值的比重已经降到28.2%，第二、第三产业占国内生产总值的比重增加到71.8%。这时我国农村人口占总人口的比重高达82.08%，而城镇人口占总人口的比重才达到17.92%。中国通过实施户籍制度等措施将城乡二元结构加以制度化，使得改革开放前中国的城镇化进程停滞不前。尽管改革开放后中国加快了工业化和城镇化的步伐，但是由于阻碍城镇化的制度障碍并没有消除，因此，城镇化的步伐仍旧十分缓慢。截至2009年，我国第一产业增加值占国内生产总值的比重已经下降到10.3%，但是我国农村人口占总人口的比重仍旧高达53.4%，城镇人口占总人口的比重为46.6%。在这比例不到全国一半的城镇人口中，还包括1亿多由农村进入城镇的新移民，他们并不享受和老的城镇居民同等的社会保障福利待遇。

众多的农村人口以及中国特有的城乡二元体制决定了中国工业化和城镇化道路的特殊性。在工业化、城镇化进程中，如何把占人口绝大多数的农民的社会保障纳入全国统一的社会保障体系是关系到中国经济能否持久、稳定发展的关键。

二 农村劳动力和土地资源要素的流动及市场配置要求农民有现代社会保障

（一）中国小农模式迈向工业化、城市化过程中的困难

1.在自然经济和小农模式中有着特殊的人口和土地利用规律

小农经济模式总是趋向人口数量最大化，土地产出最大化，边际收益甚至达到负数，维持简单生存。小农“企业”内，也试图达到利润最大，但是家庭内人口不断出生使得劳动产品的剩余越来越少，最后“利润”趋于零甚至亏损。这时，农民就降低生活标准、简化生产工具、增加劳动强度，以维持家庭生存。因此，小农经济模式的国家，就当时