扶贫开发既是广州促进贫困地区发展、努力使贫困人口^[1]脱贫的重大战略部署，也是建设和谐社会的重要内容。改革开放以来，广州经济社会稳步发展，但城乡差距依然明显，到2010年7月，在广州农村地区仍有69802人，人均纯收入低于3000元，处于低保水平。因而，如何创新广州扶贫开发工作、让贫困人口尽快脱贫，也是广州“十二五”期间实现城乡协调发展的题中应有之义。为此，广州市社会科学院农村研究中心组织相关科研人员开展课题研究，对广州市北部山区的六个镇，即花都的梯面、从化市的吕田、温泉和增城市的正果、派潭和小楼进行了实地考察和调研，并向六个镇26条村的120个农户进行抽样调查分析，并与市农业局、市民政局相关部门负责同志进行了座谈。

一 关于贫困人口及贫困地区的界定

（一）国内外关于贫困的相关研究

1.贫困的概念

贫困是一个发展性概念。随着经济社会的发展，贫困的内涵逐渐丰富，由收入贫困逐渐发展到福利贫困和能力贫困等。欧共体委员会在《向贫困开战的共同体特别行动计划的中期报告》中给贫困下的定义是：“贫困应该被理解为个人、家庭和人的群体所拥有的资源（物质的、文化的和社会的）十分有限，以致他们被排除在社会可以接受的最低限度的生活方式之外。”斯德哥尔摩社会研究所斯坦·林恩在《走向贫困衡量尺度的第三阶段》中称：“贫困问题的研究是一种可称作福利问题的研究。”1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森在《以自由看待发展》中提出：“有很好的理由把贫困看作是对基本的可行能力的剥夺，而不仅仅是收入低下。”

国内学者胡鞍钢把贫困分为三类。第一类是传统的收入贫困（income poverty），即收入水平极其低下，不能维持基本生活。第二类是人类贫困（human poverty），指缺乏基本的人类能力，如不识字、营养不良、较短的预期寿命、母婴健康水平的低下和可预防性疾病的危害等（UNDP，2000）。第三类贫困是知识贫困（knowledge poverty）。知识贫困衡量的不仅仅是受教育水平程度，而且是指获取、吸收和交流知识能力的匮乏或途径的缺乏。换言之，即对人们获取、吸收和交流知识能力和途径的剥夺。

贫困又分为绝对贫困和相对贫困。绝对贫困的概念最早由英国的朗特里（Rowntree）和布斯（Booth）提出。他们认为一定数量的货物和服务对个人和家庭的生存和福利是必需的，缺乏获得这些货物和服务的经济资源或经济能力的人及家庭的生活状况，即为绝对贫困。相对贫困是根据低收入者与其他社会成员收入差距来定义的贫困，是通过社会收入的比较来确定生活质量差距的一个概念。

2.贫困的标准

贫困的国际标准是1990年由世界银行根据对34个发展中国家，特别是其中12个最贫困国家的贫困状况的研究结果提出的。该标准按1985年购买力评价将370美元作为国际通用贫困标准衡量各国的贫困状况，简化为“1天1美元”的贫困标准。

中国国家统计局没有正式公布过城市贫困标准，但各地城市最低收入保障标准可看作各地政府自行公布的城市贫困标准。中国国家统计局发布的政府贫困标准有两个：一个被称为农村贫困标准，另一个被称为农村低收入标准。贫困标准是极端贫困标准，低收入标准则是一条较高的贫困标准。我国农村贫困标准是根据低收入人口的基本生活需求计算的，它包括两部分：一部分是满足最低营养标准（2100千卡热量）的基本食品需求，即食物贫困线；另一部分是最低限度的衣着、住房、交通、医疗及其他社会服务的非食品消费需求，即非食物贫困线。

国家统计局从1998年开始，使用人均收入和人均消费双指标衡量一个农户是否属于贫困人口。2005年国家统计局农村社会经济调查总队确定农村贫困标准为人均全年纯收入683元以下；此外，还确定农村低收入标准，即人均全年纯收入944元以下。2007年国务院扶贫办将贫困线划定在1067元，贫困线之下还有收入更低的绝对贫困线。2007年10月，胡锦涛总书记在中共十七大报告中提出“逐步提高扶贫标准”。2008年，政府工作报告公布新的扶贫标准为1196元。目前，国务院扶贫办拟把中国贫困收入线提高到1300元。

（二）广东省关于农村贫困及扶贫的相关规定

广东省作为经济发达地区，贫困标准制定以国家标准为参照，贫困线水平高于国家标准。2008年以来，广东省先后出台了一系列文件，对广东省农村贫困线、扶贫目