2011年1月底，国务院常务会议同意在部分城市对个人住房征收房产税进行改革试点，具体征收办法由试点城市所在省（自治区、直辖市）人民政府从实际出发制定。重庆市和上海市据此制定征税暂行办法，自2011年1月28日起对个人非营业房产征收房产税。试点方案的实施激起了社会各界的热议。人们最为关心的问题如：在目前中国特定的财政背景下，是否有必要对个人住房征税？如果确有必要，应该选择何种模式？应该遵循怎样的程序，才能确保此税的合法性？等等。本文着眼于房产税改革的财政动因，试图基于目前的税制及土地制度，探索提出房产税改革的另一套思路，并对重庆、上海试点方案的合法性瑕疵提出批评，主张房产税改革必须遵从最低限度的法治约束。

一 调控还是增加收入：房产税改革的财政动因

对个人自住房产征收保有环节的税收，早在21世纪初就已被列入中央的规划。2003年10月，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。2006年3月，第十届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》进一步明确，要“改革房地产税收制度，稳步推进物业税并相应取消有关收费”。但到了2010年5月，在《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中，“物业税”的提法已经不复存在，取而代之的表述是“逐步推进房产税改革”。

从前述两个文件的内容来看，推出物业税的目的似乎在于，合并相关税种并取消相关收费。而国家发展和改革委员会的文件则排除了这个前提，仅仅是要求“逐步推进房产税改革”，对于合并税种和取消收费只字不提。房产税是业已存在的一个税种，所谓改革房产税，其实就是取消个人自住房产的免税待遇。只不过，由于《房产税暂行条例》的计税方法不合时宜，难以达到此次房产税改革的隐性目标，所以才考虑在《房产税暂行条例》之外，允许特定地方政府按照房屋的评估价格或交易价格课税。

房产税改革的目标到底是什么，国务院并未说明。财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部有关负责人2011年1月27日就房产税改革试点有关问题接受记者采访时称，对个人住房征收房产税，一是有利于合理调节收入分配，促进社会公平；二是有利于引导居民合理住房消费，促进节约集约用地^[1]。不可否认，在一定程度上，对个人住房征税会有上述效果，但是，仅仅因此而课税，会不会偏离税收的正当性？房产税到底是调控税，还是财产税？房产税的真实目的到底是什么？这些问题仍值得追问。

相比财政部、国家税务总局和住房和城乡建设部的答记者问，有些专家的看法更为直白，征收房地产税不是首先考虑房地产调控，而是考虑为全局改革配套。1994年形成的分级分税体制，在“十二五”期间应该有一个从上到下的贯通。房地产税成为地方税体系的支柱，将使省以下分税制由不易落实变成可以落实，使地方政府短期行为得到制度性矫正^[2]。换句话说，之所以需要对个人住房征收房产税，是因为目前地方政府没有主体税种，缺乏独立稳定的收入来源，导致过度依赖土地出让金，滋生推高房价牟利的积极性。从此论断可以推知，房产税改革的主因不是调控市场，而是为地方政府谋取税收利益，创造分税制下地方财政的主体税种。

确实，相比调控房价、引导住房消费，增加地方政府的财力更显急迫。1994年分税制实施以后，财权和财力不断向中央集中，地方的收入比例降低，财政支出的范围却持续扩大。为了弥补财政缺口，地方开始利用经营城市的理念，通过土地征用和批租获取差价，土地财政逐渐形成并不断固化。即便如此，面对城市化和现代化进程的加快，地方财政还是捉襟见肘，不得不通过举债筹集建设资金。特别是在2008年金融危机之后，为配合中央的积极救市政策，地方融资平台在全国遍地开花，负债的规模也急剧膨胀。鉴于地方财政岌岌可危，地方债务危机随时可能爆发，中央从2010年起开始清理地方负债。

随着房地产调控和管制的深入，也由于可供征用的土地越来越少，土地财政难以为继是一个不争的事实。对地方政府而言，一方面，土地出让收入急剧减少，举债的渠道越来越窄；另一方面，已开工项目