行政审批权是各级政府依法组织和管理公共事务的一项重要公权力，它的科学配置和正当行使，事关政府管理的有效性、廉洁性和合法性。因此，改革和完善行政审批制度，不仅是世界许多国家和地区行政改革的重要课题，也是中国不断深化行政管理体制改革，着力转变政府职能、创新管理方式、规范权力运行、提高行政效能的重要内容。改革开放以来，尤其是近十年来，国务院高度重视推动行政审批制度改革，国务院部门经过五次清理，共取消和调整行政审批事项2183项，占原有总数的60.6%；各省、自治区、直辖市本级共取消和调整行政审批事项36986项，占原有总数的68.2%。实践证明，行政审批制度改革已成为推动中国行政管理体制改革、转变政府管理职能、构建服务型政府、从源头预防腐败的一个重要突破口。

20世纪90年代中期，一些地方政府就尝试引入政务服务中心（以下简称“政务中心”）模式，实行行政审批“一站式”办理。此后，集中行政审批权、实行统一受理办理行政审批事项的做法得到了《行政许可法》的确认。近年来，不少地方在积极推进政府职能转变、构建法治政府、服务型政府和廉洁政府的过程中，不断探索政务中心的职能定位，创新行政审批管理模式，积累了宝贵经验。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化政务公开 加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22号）指出，政务服务中心是实施政务公开、加强政务服务的重要平台，凡与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可审批和公共服务事项均应纳入服务中心办理，充分发挥服务中心作用，统筹推进政务服务体系建设。在2011年11月14日召开的全国深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上，温家宝总理明确指出，要创新行政审批服务方式，推进服务型政府建设，加强政务中心建设，原则上实行一个部门、一级地方政府一个窗口对外。

为了深化行政审批制度改革的理论研究，中国社会科学院法学研究所法治国情调研组（以下称“调研组”）于2011年9月对海南省行政审批制度改革的情况进行了全面调研。调研发现，海南省以省人民政府政务服务中心（以下简称“海南省政务中心”）为依托，相对集中行政审批权，改革行政审批管理体制，强化行政审批的阳光政务，取得了显著成效。海南省政务中心在深化行政审批制度改革方面的观念创新和实践探索，与中办发〔2011〕22号文件提出的改革方向相吻合，与温家宝总理提出的推进行政审批制度改革的要求相一致，为中国继续推进行政管理体制改革提供了有益经验。

一 行政审批制度改革的路径：找准政务中心的定位

成立政务中心、搭建政务大厅，是近年来各地行政审批制度改革的普遍做法。但实践中各地运行模式差异较大：有的地方纳入政务中心的审批事项少，大部分审批事项仍需在政府各个部门办理，政务中心基本上流于形式；有的政务中心只管受理申请和发放证照，不能办理，功能上不够完整；有的政务中心则实现了多数审批部门、审批事项进驻，且绝大部分进驻事项均能在大厅办理，政务中心真正成为同级政府的行政审批管理与服务机构。

上述第一种模式仅在形式上建立了政务中心，基本上是行政审批制度改革的“形象工程”。第二种模式中政府各部门的审批职能没有调整归并，政务中心成为行政审批材料的收发室和转运站。第三种模式则找准了政务中心的功能定位，形成了以政务中心为依托的高效、廉洁、便民的行政审批管理机制。海南省近年来推行的行政审批制度改革是第三种模式的代表。

（一）审批项目应进必进

解决绝大多数审批事项的进驻问题，是办好政务中心的前提。2007年海南省政务中心建立之初，就确立了“一个中心对外、项目应进必进”的原则。2008年中心正式运行后，将省政府34个单位的776项（大项）行政审批事项，集中在省政务中心公开办理。截至2011年9月，海南省43个具有省级行政审批权的部门中，有34个进驻了省政务中心，集中办理的行政审批事项达1240项（包括分解后的小项，见附表1）。实行垂直管理的海口海关、海南出入境检验检疫局、省地震局、省气象局、国家外汇管理局海南分局也进驻了中心。个别部门业务量少但审批事项涉及多部门的，海南省允许其委托其他业务相近部门代办或受理转办。例如，省国家税务局是“电子