一 引言

20世纪90年代，为了适应经济体制改革，完善市场经济体制，中国建立了以城镇企业职工基本养老保险为核心的养老保障制度。此后，随着社会经济的不断发展，贫富差距的加大，养老保障制度的作用日益重要，养老保障制度不仅仅是为老年人养老提供必要的生活来源，养老保障制度作为再分配的一种方式，它对于缩小收入差距，促进公平，扩大内需，加快经济发展方式的转变有着不可替代的作用。尤其是在中国老龄化日益严峻的情况下，养老保障制度亟待建立和完善。党的十八大报告指出，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。养老保障作为社会保障的重要组成部分，建立和完善应该立足国情，着眼长远。中国的国情是“未富先老”，在经济欠发达的情况下人口就开始老龄化，要建成覆盖城乡所有老年人的养老保障制度，只能是国家提供基本的养老保障，政府、社会、家庭、个人来共同承担在养老保障中的责任。如何在人口老龄化日益加剧的情况下建立和完善中国的养老保障体系，需要深入地研究人口老龄化下的社会形态，即老龄社会形态。老龄社会是一种全新的社会主体构成，在经济结构、社会结构和政治结构以及文化价值导向等方面有别于青年型和成年型两类社会。而目前的养老保障制度是按年轻型社会形态设计的，在人口老龄化快速发展的情况下，目前的养老保障制度与现实状况存在极大的不适应。^[1]因此，面对现实，着眼长远，我们应该根据老龄社会的特点，构建适应人口老龄化要求的养老保障体系。

二 2012年养老保障事业的进展

2012年，基本养老保险制度发展取得了突破性进展，基本养老保险制度实现制度全覆盖。截至2012年12月底，参保人数超过7.8亿人。各项制度待遇标准持续提升。2012年是第八次连续提高企业职工退休养老金，提高后2012年职工养老金全国平均达到1721元。城乡低保标准、五保供养标准、计生家庭奖励扶持制度及特别扶持制度标准在2011年的基础上各省有所提升。高龄津贴逐渐由补缺型向普惠制发展，享受补贴的老人年龄逐渐降低，享受的补贴标准提高。各个养老保障制度之间的衔接不断增强，城镇职工养老保险和城乡居保之间的衔接方式逐渐明朗。城乡低保的认定程序不断完善。

（一）基本养老保险制度发展良好

基本养老保险包括城镇职工养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险，覆盖范围各不相同。2012年，中国基本养老保险实现了制度城乡全覆盖，形成了覆盖世界上人数最多的保障网。

1.城镇职工养老保险参保人数、基金结余稳中有升

城镇职工养老保险最初针对企业职工。1951年，《中华人民共和国劳动保险条例》公布，企业职工养老保险制度开始建立。20世纪80年代，为配合国有企业改革，开始进行退休费用社会统筹试点。1991年，国务院印发《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，建立国家、企业和个人三方共同负担的养老保险制度。1997年，国务院颁发了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，最终确立了社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。城镇职工养老保险覆盖范围逐渐由国有企业职工扩大到集体企业，港澳台、外资企业以及灵活就业人员等。截至2012年12月底，全国参加城镇职工基本养老保险30379万人，比上年底增加1988万人。其中农民工参保人数为4543万人，比上年底增加403万人^[2]（见图1）。城镇职工养老保险参保人数近年来一直处于稳定上升的状态，2008～2012年，参保人数增长速度是8.71%、7.58%、9.15%、10.44%、7%。

图1 2008～2012年城镇职工养老保险参保人数、农民工参保人数

从参保人员结构看，2012年，各省不断加大对农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员等群体的参保扩面工作，这一群体的参保人数未来还会上升。从2011年开始，非国有企业参保人数总体规模就超过国有企业。2011年底，国有企业参保人数7953.16万人，占企业总参保人数的38.95%，而其他各种经济类型企业和港澳台外资企业的参保人数为8406.41万人，占企业总参保人数的41.17%。^[3]随着国有企业职工参保进入饱和期，城镇职工养老保险的扩面主要面对非国有企业，尤其是灵活就业人员、商贸服务类企业等，未来的扩面工作开始艰巨。

随着参保人数增加，基金累计结余额不断上升，2012年底基金累