一 老龄保障研究进展

（一）完善老龄保障制度，进一步发挥老龄保障事业的福利改进效用

早在半个世纪前，经济学家萨缪尔森（Paul A. Samuelson）、戴蒙德（Diamond P. A.）就指出，养老保险制度起到了财富在代内和代际间转移的收入再分配作用。^[1]在现代经济发展实践中，各国政府积极介入养老保险业务，希望通过社会保障体系的收入再分配机制来增进全民的福利水平。就中国而言，国家“十二五”规划中明确指出，要加快健全社会保障等为主要手段的再分配调节机制，充分体现出社会保障对全民福利改进的重要作用。当然，社保制度所具有的福利改进效应不仅仅体现在收入再分配问题上，在老龄保障方面，更体现在老年贫困削减效应和老年服务利用促进效应上。

已有充分的证据表明，中国的老龄保障事业在改善老年人生活状况、减低老年贫困发生率上，以及在平滑老年人医疗支出风险、缓解健康风险对家庭和社会冲击、增加老年人卫生服务使用水平上，取得了举世瞩目的成就。但鉴于老年贫困治理任务的艰巨性以及目前医疗保险的不完善性，仍需对老龄保障事业中出现的最新问题加以密切关注，完善老龄保障政策，充分挖掘老龄保障的福利改进效应，更好地提升老年人福利水平。

2012年老龄保障研究进展提示，不同社保制度对老年贫困削减效应有差异，不仅在养老保险、医保和社会救助之间存在明显差异，而且城乡社保制度在老年贫困削减效应上也存在显著差异。其中，老龄保障制度贫困削减效应的制度间差异表现在：养老保障对农村老年人贫困削减有显著影响，而新医保和社会救助的影响不显著；养老保障和医疗保障对城镇老年人贫困削减有显著影响，而社会救助效果不明显。老龄保障制度贫困削减效应的城乡差异表现在：城镇医保对老年人的贫困发生率、贫困深度、贫困强度上的削减效应都强于农村医保；城镇社会救助制度不仅没有降低城镇老年人的贫困发生率，同样也没能明显缓解贫困程度；农村社会救助制度没能明显降低农村老年人的贫困发生率，但是有效缓解了农村老年人的贫困程度，严重贫困的老年人数量减少。^[2]

可见，农村老年人的贫困发生率、贫困深度和贫困强度全面高于城镇老年人；农村老年人不仅容易陷入贫困，而且农村老年人相对于城镇老年人承受更深、更强的贫困状况。鉴于以上情况，为了进一步增进老龄保障制度的贫困削减效应，老龄保障事业的发展亟须在如下几点上着力：加快推进新农保制度，在实现全覆盖的同时逐步提高养老金水平；加快完善新医保制度，扩大补偿范围、提高报销比例，有效发挥新医保对控制因病致贫、因病返贫的作用；完善城乡社会救助制度，进一步提高救助水平。

在老年服务利用促进效应方面，2012年老龄保障研究进展提示，医保对老年人医疗卫生服务利用的促进效应具有明显的城乡差异和性别差异——医保对城镇老人的促进效应显著，而对农村老人不显著；对男性老人促进作用显著，而对女性老年人作用不显著。^[3]

仔细分析相关数据发现，城乡老人的结构差异来源于参保老人与未参保老人收入和健康差异——农村中参保老人多为收入高、健康风险低的老人，而城市中的参保老人多为收入低、健康风险高的老人，这导致农村老人中收入低、健康风险高从而医疗卫生服务需求高的老人群体无法利用医保帮助获得更多的医疗卫生服务，而在城市中却能够做到。与城乡结构差异稍有不同，女性老年人中的参保者为低收入但低健康风险者，男性老年人中的参保者为高收入但高健康风险者，这直接导致女性老年人中高收入水平高健康风险从而医疗卫生服务需求高者不能利用医疗保险帮助提高利用水平，而男性相反。以上因素促成了医疗保险卫生服务利用促进效应上的性别结构差异。

基于以上发现，不难总结出中国医保制度设计上的偏颇之处：医保虽然显著释放了男性和城市老年人群体中的医疗消费需求，但在女性和农村老年人群体中医保的医疗卫生服务利用促进效应不明显——医保需要与实际获得不匹配与非均衡现象突出；新农合与城镇居民医保制度的自选择设计对高健康风险、低收入老年人群体保障相对不足造成医保的非均衡获得现象，同时造成老年人贫困群体的恶性循环和风险敞口。基于以上问题，老龄保障亟须进一步完善医保制度的底层设计，加强对健康差