美国公民社会组织（各类民间组织或曰非营利组织）的持续发展有赖于诸多因素。这些因素中最为关键者有三：其一是美国社会深厚的公民自治传统。关于这一点，从19世纪的法国人托克维尔等早期美国社会的观察家到后工业化时代的许多美国学者都有丰富的研究成果。其二是民间组织发展的外部环境，这主要指人民受宪法保护的言论与结社权利、比较宽容的社会态度，以及建立在法治基础上的、以联邦免税组织制度为代表的政府监管体制。换句话说，舆论和政府是美国非营利部门的主要外部监督者。其三是民间组织不断完善的内部治理，包括自律措施、内部约束机制、成套的行为或道德标准、制度建设要求等。这些在某种意义上也可以统称为非营利部门的内部监督。内部监督与外部监督相辅相成，共同维护着美国非营利部门的根本利益，促进了该部门的健康与可持续发展。美国的实践经验证明：以上三方面的关键因素就像支撑一尊大鼎的三条腿。而没有自律（self-regulation）、内部约束机制与相关制度设计的公民社会组织群体，无法达到善治（good governance）。这就正如缺少一条腿的鼎，无法站立稳固。本文根据第一手资料比较全面地论述美国非营利部门的治理问题。需要说明的是，本文研究的对象主要是那些取得了联邦税务局免税待遇的非营利组织，因为这些组织在美国公民社会组织群体中最具有代表性，影响也最大。

一 民间组织治理：问题提出的历史背景

虽然“治理”（governance）一词在美国的私营工商业组织和政府部门中不是什么新概念，但对整个公民社会组织群体来说，这个概念及其包括的丰富内涵引起人们前所未有的重视还是最近25年的事。这一现象的出现并非偶然，它与美国非营利组织在同一时期的迅猛发展和不断暴露出来的问题密切相关。确切地讲，这个问题的凸显发生于美国非营利组织建立的第四次高潮期间。

（一）非营利部门的高速发展

纵观美国历史，各种民间非营利组织的建立大致出现过四次高潮：第一次高潮发生在南北战争结束后的重建年代（1870年前后），第二次高潮发生在1890～1920年，第三次高潮发生在20世纪的60～70年代，第四次高潮发生于1989年迄今的“后冷战时期”。这四次高潮的发生都有其各自的经济、社会、政治、国际环境乃至科学技术进步方面的大背景，反映了时代的要求和趋势。就第四次高潮而言，总人口跃上3亿台阶，实际人均国内生产总值（GDP）达到并保持在4万美元以上，移动通信和互联网络技术的广泛应用，生态文明意识的兴起，经济与金融的全球化，“反恐战争”的进行，新保守主义思潮的兴起与衰落，2007年金融风暴引发的持续经济衰退等，都是有助于诠释非营利组织发展的重要原因。实际上，约翰·霍普金斯大学公民社会研究中心主任莱斯特·萨拉蒙（Lester M. Salamon）教授所津津乐道的“结社革命”也正是用以形容这一时期的，只不过他和他的同事们的视野并未局限于美国罢了。

20世纪80年代后期以来，美国非营利部门的高速成长集中表现为获得联邦税务局（IRS）批准享有联邦免税待遇的非营利组织数量大幅度增加。据该局的研究和统计，1990年美国约有联邦免税组织140万个，由于35万个组织是无须向联邦税务局提交申请并获准登记的宗教类组织，所以联邦税务局实际掌握情况的免税组织约有100万个，其中符合《国内税收法典》（Internal Revenue Code）501（c）（3）条款的公益慈善类组织有45.5万个。^[1]到2010年，联邦税务局管理的非营利组织数量陡增至196万个，几乎翻了一番，其中符合501（c）（3）条款的组织超过128万个，而且这一数字里还未包括所有的宗教类组织，而是仅包括最重要的全国性宗教组织。^[2]现任联邦税务局免税组织与政府机构司（Tax Exempt and Governmental Entities Division，TE/GE）司长英格拉姆（Sarah H. Ingram）说，仅2006～2009年，联邦税务局就审批了超过20万件申请，这基本上相当于该局工作人员每年工作365天，每天批准182个非营利组织获得联邦免税地位。^[3]

（二）损害公信力的重大丑闻

非营利部门的高速成长给美国社会带来了双重效应。首先，对美国的经济与社会发展无疑产生了多重的积极促进作用。其次，政府的监管资源无法以相同的高速度增长，导致监管能力相对下降。同时，“萝卜快了不洗泥”，许多非营利组织，特别是大批新成立的组织自身素质与管理