1997年，中国政府开始向全国推广“统账结合”的基本养老和医疗保险制度，标志着中国社会保障进入全面改革阶段。随着失业保险、工伤保险以及生育保险等各项制度的确立，中国社会保障制度逐步走向完善。陕西省在政策推动下，社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等各项社会保障事业都在不断前进与发展。课题组沿着陕西社会保障十多年来的改革与发展历程，探索陕西社会保障事业的发展路径，并与西部十二省及全国平均水平比较，分析陕西省社会保障事业发展取得的进步和存在的问题，并对未来发展提出建议。

一 陕西社会保障制度的建立与推进

（一）社会保障制度初建与探索（1984～1998年）

1.城镇基本养老保险制度初步形成

1984年，陕西省首先在西安、宝鸡两市进行了企业职工基本养老保险工作试点，试行养老保险费用社会统筹新模式，把职工养老从企业养老向社会养老推进，1986年，建立城镇企业职工养老保险制度。1992年，陕西省开始实行省级统筹，初步实现了缴费办法、统筹项目、基金筹集管理的全省统一。1995年，确定了“统账结合”的筹资模式，明确了养老金的计发办法，同时规定了基础养老金的调整机制和社会化管理方向，构建了基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的多层次养老保险体系。同年，陕西省政府颁布了《陕西省省级机关和事业单位养老保险费用统筹试行方案》（陕政发［1995］72号），规定省级国家机关、群众团体、事业单位的工作人员，均实行养老保险费用统筹，并就统筹范围、统筹比例、建立个人账户以及养老金拨付做了明确规定。1997年11月，陕西省政府办公厅颁布了《关于印发省级机关和事业单位养老保险费用统筹试行方案实施办法的通知》（陕政办发［1997］70号），明确了机关和事业单位养老保险费用统筹的实施范围和对象。

1998年，陕西省人大常委会颁发了《陕西省城镇企业职工基本养老保险条例》，标志着陕西企业职工养老保险工作纳入了法制化、制度化轨道。到1998年底，陕西省基本养老保险参保人数为278万人，分别占全国和西部十二省参保人数的2.48%、11.84%。参保率达到62.29%，高于全国平均参保率8个百分点。

2.农村社会养老保险制度缓慢推进

1991年，陕西省宝鸡市金台区、宝鸡县被列为全国农村养老保险试点，随后一些地区开始试行农村养老保险。1992年，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（民办发［1992］2号），根据国务院和民政部的有关规定，陕西省于1992年开始逐步建立和完善农村社会养老保险的政策规定，制定了《关于在我省加速开展农村社会养老保险试点工作的意见》（陕民发［1992］41号），对陕西省探索农村社会养老保险工作做出了制度规定。1998年机构改革，原由陕西省民政部门负责的农保工作转由劳动部门负责。但由于各方面的原因，农保工作迟迟没有交接。

3.确定城镇职工基本医疗保险制度改革目标

1993年11月，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”。1998年12月，在“两江”试点和全国57个城市扩大试点的基础上，国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发［1998］44号），提出建立职工基本医疗保险制度、多层次医疗保障体系和医药管理体制的任务和原则。陕西省政府于1998年颁布《陕西省城镇职工医疗保险制度改革总体规划》，确定1999年底以前建立覆盖城镇所有用人单位的城镇职工基本医疗保险制度，并对筹资来源、筹资比例、账户管理、待遇给付、基金管理、制度衔接等方面做出了改革的具体规划。

（二）社会保障制度完善与扩面（1999～2008年）

1.灵活就业人员被纳入城镇基本养老保险

为了响应国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）中提出的“城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。当前及今后一个时期，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围”。2006年，陕西省政府发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的实施意见》（陕政发［2006］27号），规定城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的，2006年、2007年按全省上年