城市化的进程是伴随着土地非农化、农民市民化的过程而实现的。无论从世界城市化的进程，还是从我国城市化的进程来看，城市的规模都在扩大，城市人口在不断增加，土地征用也在不断扩展。据相关资料披露：“目前，全国失地农民总数估计在4000万人，每年还要新增加200多万人。”按照《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020）》，2006～2020年全国新增建设用地分别为195万公顷（2925万亩）和585万公顷（8775万亩），净增加5850万亩，若按照每年新增200多万名失地农民的速度，这也就意味着我国在未来二十年里可能会有1亿名左右失地农民。而农民一旦失去土地，就等于失去了收入来源和生活来源，加上征地补偿严重偏低，被征地农民的基本生活与长远生计无法得到保障。农民一旦失去土地，土地的养老功能就荡然无存，这无疑增加了他们对未来养老的后顾之忧。同时，城市化的进程，又使得大量的农村青年劳动力流向城市，传统的家庭养老功能也在弱化。因此被征地农民的养老保障问题成为亟待解决的问题。只有解决好被征地农民的养老问题，尽快建立符合被征地农民利益的养老保障体系，才能更好地加快城市化进程，促进经济社会的和谐稳定发展。温家宝总理在2006年“两会”期间回答英国《金融时报》记者提问时就曾说到：“中国农民问题的核心是土地问题。占用农民土地必须给予应有的补偿，必须依法严惩那些违背法律，抢占、乱占农民土地的人。”表明了国家对被征地农民的关注。

本文为了能够深入了解被征地农民的养老保障现状，更好地解决陕西省被征地农民的养老保障问题，我们在结合陕西省国土资源厅统计报告、统计年鉴以及前人的研究数据基础上，对部分被征地农民进行了典型抽样调查和个案深度访谈，共发放问卷120份，收回120份，其中有效问卷119份，问卷有效率99.2%，并对该问卷中的数据运用Spss软件进行了统计分析。

一 陕西省被征地农民及耕地征用现状

随着西部大开发的推进和陕西省城市化、工业化进程加快，陕西省的建设用地规模在不断扩大，耕地面积不断减少。据陕西省国土资源厅《陕西省国土资源公报（2008年度）》显示，2008年全省耕地6075.52万亩，比2007年净减少1.95万亩。2001～2008年，全省耕地面积下降了956.56万亩，年均下降119.57万亩。2000～2008年，非农建设用地面积依次为：5.8万亩、5.9万亩、7.3万亩、7.7万亩、10.69万亩、5.9万亩、9.38万亩、5.86万亩和7.6万亩，共征用58.53万亩，年均征用农业集体耕地7.32万亩（见图1）。

图1 2000～2008年陕西省非农建设用地状况

非农建设用地的大规模征用，必将导致大量的失地农民，如果按照城郊农民人均土地0.7亩计算，仅2000～2007年，陕西省就产生失地农民约83.62万人，年均产生失地农民约10.45万人。以西安市长安区为例，在城市化进程中，农地征用涉及郭杜、韦曲、兴隆等10个乡镇、街道的63个行政村，1999～2007年底，全区共征地30209.3亩，涉及失地农民22万余人，其中，有6.4万名农民人均土地不足0.3亩^[1]。非农城市建设用地的迅速增加，使得城市化与失地农民之间的矛盾越来越突出，据我们调查，有29.4%的农民非常不愿意被征用土地，有27.7%的农民表示不愿意被征用土地，有15.1%的农民表示无所谓，仅有16%的农民表示愿意被征用土地（见图2）。

图2 农民是否愿意被征用土地

据我们调查了解，大多数农民之所以不愿意被征用土地，一方面是因为被征地农民在失去土地后不能得到合理的补偿，失地农民和政府、开发商冲突加剧；另一方面是失去土地的农民基本生活质量比失去土地前呈下降趋势，加上被征地农民的养老保障制度不健全、不完善，失去土地的家庭保障功能使他们对未来生活的不确定性感到不安。据我们对6个村村民的深度个案访谈，发现被征地农民在被征用土地后，有66%的人表示征用土地使他们感到“未来风险很大”，仅有3%的被征地农民表示征用土地后“没有什么风险”，这表明了农民对征地后未来生活状况的担忧（见图3）。

图3 被征地农民对未来风险情况的判断

二 陕西省被征地农民养老保障政策

为了妥善解决好被征地农民的养老保障问题，2004年，国务院发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］29号），同年，又发布了《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2004］31号），要求切实保障被征地农民的长远生计