长期以来，陕西农村老年人养老方式主要靠家庭养老，但是由于计划生育政策的调整和医疗条件的改善，家庭规模与结构急剧变化，造成代际养老资源萎缩，家庭养老负担加重，同时随着城市化进程加快，农村人口不断向城市集中，原有的家庭养老功能逐渐弱化，农村养老问题日益突出，它不仅关系老人生活质量与幸福感，也关系家庭稳定和社会和谐，因此农村养老保障制度改革势在必行。

1992年，民政部推行社会化养老保险，拉开了农村养老保险制度建设的序幕，但是由于制度设计本身的缺陷，原有的农村养老保险（简称“老农保”）举步维艰，几乎陷入停滞状态。随着经济与社会发展，针对老农保存在的问题与困难，从2006年起，国家开始在不同地方进行新型农村养老保险制度试点，以此找出农村养老保险制度建设的突破口，建立和完善农村社会养老保险制度。2007年，在陕西宝鸡市推行的新农保试点由于制度设计的合理性、可操作性获得成功，其一系列做法与经验也被称为“宝鸡模式”。宝鸡农村社会养老保险试点的成功，不仅为全省新型农村社会养老保险制度改革指明了发展方向，也为全省各地新农保工作提供了可借鉴的经验。因此我们有理由乐观地预见，随着农村社会养老保险制度的建立与实施，农村老人生活会更有保障，晚年生活也会更加幸福快乐。

一 老农保发展历程与存在的困难

1986年，根据我国“七五”规划的要求，民政部开始农村社会养老保险制度的调研和探索工作。1991年，根据国务院的决定，在山东烟台等五县（市）进行了个人账户模式的农村社会养老保险试点工作，在试点经验基础之上，1992年，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，要求在有条件的地方逐步开展农村社会养老保险工作。陕西在此方案的指导下，开展了农村社会养老保险工作。农村社会养老保险工作开展初期，进展比较顺利，农村参保人数不断上升，到1998年底，已经发展到了10个市99个县。

1998年以后，政府机构改革，将农村社会养老保险工作由民政部门向劳动部门移交，由于业务重新理顺需要时间，同时也由于制度设计的缺陷，出现了参保人数下降，基金运行难度加大等困难，农保工作陷入了停滞状态。1999年7月，国务院指出，目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。截至2003年底，陕西共有97个县建立了农保机构，参保人数达92万人。截至2005年底，全省参加农村社会养老保险的总人数为91.2万人，累计收取保险费1.59亿元，积累养老保险基金1.66亿元。

老农保的具体做法是：保险对象是非城镇户口、不由国家供应商品粮且年龄在20～60周岁的农村人口；以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的保险资金筹集方式；每月缴费标准设为2～20元十个档次，从60周岁以后开始领取养老金，根据缴费的标准、年限确定支付标准；以县为单位统一管理保险基金，主要通过购买财政部发行的高利率债券和存入银行的方式保值增值，且不直接用于投资，并从养老保险基金中按规定提取管理服务费。

老农保实施之初，农民积极踊跃参加社会养老保险，但是几年之后，农民们发现参保后的预期收入与现实情况跟制度设计的蓝本差别较大，导致农民参保热情逐渐减退。1998年后，老农保运行几乎陷于停滞状态，工作无法开展。究其原因，主要有以下几个方面。

（一）制度设计范围过小，覆盖面过窄

制度设计只考虑到了有能力储蓄养老的农民，却没有考虑60岁以上迫切需要养老的农民；制度设计只考虑到有经济能力的农民群体，对经济贫困特别是处于绝对贫困线以下的农民群体却没有涉及。

（二）筹资方式过于单一，资金缺乏可持续来源

试行办法规定，养老保险费用采取农民自己缴纳为主、集体为辅、政府给予政策扶持的筹资方式。从制度设计之初的意愿来看，养老保障政策倾向于农民自己给自己养老的方式。从制度运行情况来看，这项制度从制定之初就证明制度设计本身就有缺陷，由于集体补助在全国大多数地方都没有，在实际操作中，不少地方还把“个人缴纳为主”改为“由个人全部缴纳”，国家和集体参与补助扶持十分有限，就相当于农民自己给自己储蓄养老，资金就没有可持续来源，政府责任明显缺失。

（三）保障