社会福利是国家和社会为了在一定生活水平上尽可能提高社会成员的生活质量，提供的各种资金补贴及举办的各种福利事业的总称^[1]。加强综合福利中心、社区福利设施、农村敬老院、儿童福利机构、残疾人综合服务设施等建设是我国“十一五”期间发展社会福利事业的重点。在国家政策方针的指导下，2006年，《陕西省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出“积极发展社会福利，促进残疾人事业发展”；2007年，《陕西省政府工作报告》提出“加快发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利”；2008年，陕西省进一步提出“积极调整财政支出结构，整体推进和实施教育、就业和再就业、公共卫生、社会保障、住房保障、农村基础设施、公益性文化体育设施、城乡社区服务体系建设等民生八大工程”；2009年，根据民政部关于社会福利模式由“补缺型”向“适度普惠型”转变的工作思路，陕西省民政厅进行了相关的理论和实践探索。

截至2008年底，陕西省共有公办福利单位36家、民办福利单位41家、公办民营老年福利机构45家，为城市的“三无”老人、孤儿、精神病人等提供社会服务；1988～2008年6月，陕西省发行福利彩票75.7亿元，筹集公益金24.6亿元，对1800名孤残儿童实行了“养、治、教”，慈善事业进入了救灾捐赠与扶贫工作相结合、与群众互助互济相结合的新阶段。尽管陕西省社会福利事业已经取得了一系列骄人的成绩，对于保持经济发展、维护社会稳定起到了积极的作用，但是，陕西省社会福利事业还存在社会福利水平城乡差异大、社会福利普及度低、居民对社会福利的满意度不高等现实问题。

面对这些问题，学术界更多地从社会福利事业宏观发展战略角度研究我国的社会福利事业，关于社会福利实施现状及发展对策的实证研究略显不足。国内外学者的相关研究主要集中在三个方面：一是社会福利的概念研究。Wilensky将社会福利分为补缺型和制度型，John R.M.将社会福利分为积极型和消极型，Orton M.提出了普惠型社会福利；而国内学者则普遍从微观、中观、宏观的角度研究社会福利。二是社会福利政策与内容研究。国外学者从社会政策的角度出发，反省现行社会福利政策的理念和目标，运用“社会排斥”理论，强调社会福利政策应更多关注公民的生活质量、尊严、自由、权力，参与和融合多元的过程；国内学者则按照老年人福利、残疾人福利和儿童福利三部分内容构建相应的社会福利政策。三是社会福利事业困境与出路研究。Fredrickson等对改善低收入人群生存状况的社会福利战略实施效果进行了评价研究，并提出了社会福利政策与社会工作结合的重要性；徐月宾等认为在社会福利事业改革中政府应逐步减少干预；江治强提出综合考虑需求和条件，立足当前，着眼长远，加快建立一个中等范围的政府主导合作范式、适度普惠型福利模式。

2009年7月23日至2009年8月5日，受陕西省民政厅委托，为完成“基于陕西省实态调查的适度普惠型社会福利事业探索研究”课题，课题组14人分别赴汉中、宝鸡、榆林、西安进行了为期10天的社会调查，对调查地的社会福利主管部门人员进行了访谈和资料搜集，在所涉及的区、县抽取一定数量的家庭户、福利机构的老人、残疾人、孤残儿童进行了问卷调查，搜集了大量公开的、内部的文字资料和基础数据。本次调查共完成城镇主问卷703份，农村主问卷868份；城镇老人问卷256份，农村老人问卷308份；城镇残疾人问卷117份，农村残疾人问卷113份；城镇孤残儿童问卷138份，农村孤残儿童问卷20份。

针对陕西省社会福利事业发展中的现实问题，本文基于社会调查资料和公开统计资料，首先描述陕西省社会福利事业的主要内容、政策体系和实施状况，并从社会福利观念、实践、改革等角度总结陕西省社会福利事业发展的经验，以此为基础，研究陕西省社会福利事业发展的制约因素，并针对这些制约因素提出未来的发展对策。

一 陕西省社会福利事业建设现状

（一）陕西省社会福利事业主要内容 陕西省社会福利事业^[2]是为维护处于特殊困难之中的老年人、残疾人和儿童的生活、教育、医疗和康复等方面的基本权利而设立的，主要包括老年人福利事业、儿童福利事业和残疾人福利事业。

老年人福利事业是对处在特殊困境下的老年人所提供的养护、康复等方面的服务。在我国《宪法》、《民