中小城市是联系大城市和农村的纽带，既是城市区域环境保护的基础，也是农村地区环境保护的引领。近年来，在国家环境保护政策、节能减排政策、城乡统筹政策和新农村建设的综合推动下，中小城市的环境保护力度不断加强，取得了明显成效。同时，由于受到发展基础、发展阶段、工业化路径和地方财力的限制，中小城市环境保护还面临着诸多问题、困难和矛盾。大胆改革，创新环境保护的体制机制，着力解决中小城市环境保护的基础性和结构性难题，是加强中小城市环境保护工作的出发点和着力点。

一 中小城市环境保护总体态势与问题

（一）环境保护总体态势不容乐观

随着城镇化和工业化战略的实施，中小城市的用地规模、人口规模不断扩大，城市生活垃圾和工业废水大量产生，给本不足环保设施的中小城市的环保工作带来更大的压力。中小城市是我国城镇体系的基础，环境污染所导致的问题虽然不像大城市、特大城市那样突出，但影响深远。环保、就业、财政已经成为中小城市普遍面临的重大问题，严重地影响了区域经济发展和民生水平的提高。

科学发展观要求树立以人为本，全面、协调、可持续发展理念，加快增长方式转变，走环境友好型和资源节约型的和谐社会发展之路。中小城市在统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展中占有重要地位。随着国家环境保护和产业结构调整政策力度的加大，中小城市环境保护承受的压力将越来越大。首先，资源性、高排放、高污染产业在中小城市的产业结构中比例较大，受节能减排政策影响，容易成为关停并转的对象。但这些企业是地方财政，尤其是县级财政的支柱，地方保护和中央政策的利益博弈影响了节能减排政策的落实。其次，国家区域政策，尤其是主体功能区划分政策对部分生态脆弱地区中小城市的环境保护提出了更高的要求。但这些城市往往是产业基础和财政能力薄弱的地区，难以为环境保护工作提供必要的财政支持。再次，东部沿海，尤其是珠三角和长三角地区，尽管中小城市发展迅速，财力相对雄厚，但由于低端加工制造业的份额过重，产业结构调整难度大，加之起步时期布局不合理，造成企业污染治理困难。实际上，这类地区已经成为我国环境保护难度最大的地区，并有向中西部扩散之势。

（二）环境保护基础设施建设力度加大，处理水平有所提升

随着经济发展，中小城市环境保护力度不断加大，突出表现在环保基础设施建设上。从2004年到2007年，全国365个县级城市（不含西藏、青海）排水管道总长度由46418.97公里增加到61249公里，增长幅度为31.95%；其中污水管道的长度由14867.3公里增加到18910公里，增长幅度为27.19%。拥有污水处理厂的城市数由137个增加到201个，占中小城市统计数量的55.07%；污水处理厂的总数由162座增加到230座，增长幅度为41.98%；其中具备二、三级污水处理能力的污水处理厂的数量由2004年的134座增加到2007年的201座，增长了50%。城区污水管线的平均密度由6.40公里/平方公里增加为7.70公里/平方公里。在生活垃圾处理方面，无害化垃圾处理场的数量小幅减少，环卫车辆的总数由10711台增加为12566台，增长幅度为17.32%（见图1）。从统计数据来看，2004～2007年，作为环境保护的两大基础设施，生活垃圾处理与污水处理的设施规模都有了较大幅度的提升。

图1 365个县级城市环保基础设施增长情况（2004～2007年）

由于污水处理厂对城市污水的工业化集中处理有着非常明显的优势，近年来，有条件的中小城市加大了污水处理厂兴建和技术改造升级的投资力度，致使污水处理厂的数量和规模大增，尤其是具备深度处理能力的二、三级污水处理规模在不断扩大。在污水处理厂规模较快扩大的同时，由于资金紧缺等因素，与其配套的排水管线、污水管线的里程增长相对迟缓，在一定程度上影响了污水处理厂污水处理能力的充分发挥，造成了部分设施的闲置和浪费。由于中小城市自身的环境优势，与大城市相比，对生活垃圾的处理方式相对灵活，所以相对于污水处理，中小城市生活垃圾处理投资比例要小，投资增长也相对缓慢。

伴随着环境保护基础设施数量的增加和规模的扩大，中小城市污水、垃圾的处理水平也有了比较明显的提高。在污水排放量变化不大的情况下，2007年的总污水处理率由2004年的41.54%提升为50.41%；其中