经过艰难的立法过程，2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了《社会保险法》，胡锦涛主席签署第三十五号主席令，公布《社会保险法》从2011年7月1日起施行。这是中国社会保险制度建设的突破性进展，从此，中国社会保险制度有了自己的基本法。今后，中国社会保险制度将按照《社会保险法》的框架继续发展。当此之际，回顾过去三十多年中国社会保险制度建设和创新的艰难历程以及所取得的成就和面临的挑战，展望未来中国社会保险制度发展的方向，是十分有意义的。

一 中国社会保险基本制度建设的艰难探索

中国社会保险基本制度的建设，是从逐步确立基本保险项目开始的。围绕着社会保险的基本制度选择、社会保险的覆盖面、社会保险的政府责任以及社会保险的转移接续问题，进行了长达三十多年的摸索和尝试，最终形成了一个较为系统的基本制度体系。

（一）中国社会保险主要项目的探索

1984年，部分地区试行国有企业退休费用社会统筹，揭开了我国社会保险制度改革的序幕。改革一般都采取了先试点、后规范，逐步推开的办法。比如，1994年城镇职工医疗保险实施“两江试点”，1995年企业职工养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的办法的全国性试点，2000年辽宁省开展完善城镇社会保障体系试点以及随后东北三省扩大试点，2003年开展新型农村合作医疗保险制度试点，2009年以来实施农村社会养老保险制度试点，等等。

自1884年德国建立工伤保险起，社会保险已经有了100多年的发展历史。但对于社会保险应当有哪些项目，各国有不同的立法实践。美国《社会保障法》仅仅涵盖老年遗属和残疾保险，德国、日本等国则不仅有养老、医疗、失业、工伤和生育保险，还建立了护理保险。有的国家在普惠型的养老保障之外，把行业养老保险等纳入社会保险范畴。看来，实行什么项目的社会保险，取决于各国的具体国情。在我国，不同时期对社会保险的具体内容有不同的规定。1951年我国施行的《劳动保险条例》内容包括疾病待遇、工伤待遇、死亡待遇、养老待遇、生育待遇等项目。当时没有失业保险，只有失业救济。1986年，为适应国营企业转换经营机制和劳动制度重大改革的需要，国家建立了待业保险制度。1993年以后，待业保险改称失业保险。1994年7月通过、1995年1月1日起实行的《劳动法》，原则规定了劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下有权获得帮助和补偿。但是在实践中，对于社会保险的内涵还是有争论的。比如，单独设立生育保险有无必要？有人认为生育医疗费用完全可以由医疗保险承担，主张取消生育保险；有人则主张生育保险与医疗保险协同推进，实际上把生育保险作为医疗保险的附属项目。又比如，补充保险是不是社会保险？一种观点认为社会保险体系是多层次的，企业年金和补充医疗保险等都属于社会保险；另一种观点则认为企业年金等属于商业保险，或者至少应由商业保险公司承办。近年来，随着老龄化的步伐加快，部分地区特别是上海市提出要探索建立护理保险。

（二）中国社会保险基本制度的选择

自从有了社会保险，关于最佳制度模式的争论就一直没有停止过。中国的情况同样如此，关于养老保险和医疗保险制度模式的争论尤其激烈。改革之初，我们注意到，多数成熟市场经济国家实行以现收现付、社会统筹为主要特征的传统养老保险模式，而东南亚、拉美等新兴市场经济国家推行的是以强制储蓄、个人积累和个人账户为主要特征的养老保险模式。两种模式孰优孰劣，在国际社会保障领域、国际劳工领域曾经有过长期、尖锐的争论。

经过长时间的探索，中国最终将两种模式融合起来，选择了“社会统筹与个人账户相结合”。但社会统筹与个人账户如何结合，意见仍然不一致。1997年国家统一企业职工养老保险制度后，争论的兴奋点转移到了如何消化养老保险历史欠账和是否做实个人账户上，表面上似乎与制度模式无关了，实际上还是制度模式争论的延续。对于基本医疗保险的制度模式，社会舆论首先是集中于搞保险模式还是免费医疗模式，另外就是医疗保险要不要个人账户，也是一个争议的问题，需要经过进一步的探索，以立法的形式加以解决。

（三）中国社会保险制度覆盖目标取向探索

多年来，社会保险工作一直以城镇职业人群为主要对象，城镇无业居