2010年发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出：“实现城乡社会救助全覆盖”。在《建议》提出的诸多有关民生，尤其是有关社会保障的制度安排中，只有对“新型农村社会养老保险”和“城乡社会救助”这两项制度的要求是“全覆盖”。对于“新型农村社会养老保险”，因为尚在试点之中，到2010年底，计划中的覆盖面是23%。因此提出尽快做到“全覆盖”，应在情理之中。对于“城乡社会救助”，在中共十七大提出“完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平”后，2007年就做到了“城乡社会救助体系基本建立”。如今“十二五”期间仍然强调城乡社会救助的“全覆盖”，自有其特殊的意义。

一 城乡社会救助制度的实施现状和特点

1. 2010年城乡社会救助的实施状况

从民政部的官方网站上，可以看到截至2010年第三季度中国社会救助制度实施的最新数据。

（1）城市低保。城市居民中共有1131万户2290万人得到了最低生活保障。城市的平均低保标准为每人每月240元，低保对象月人均补助为164元。与2009年底的数字相比，城市低保对象的户数和人数都略有减少，而平均低保标准有所提升，人均补差基本持平。

（2）农村低保。农村居民中共有2450万户5087万人得到了最低生活保障。农村的平均低保标准为每人每月110元，月人均补助为62元。与2009年底的数字相比，农村低保对象的户数和人数有所增加，平均低保标准也有提升，但月人均补差却略有减少。

（3）农村五保。农村五保对象共有531万户554万人。其中，集中供养的有169万户174万人；分散供养的有362万户380万人。集中供养的月人均支出是190元，分散供养的年人均支出是1990元。五保供养的人数与2009年基本持平，但支出水平有所下降。

（4）医疗救助。在城市中，共有176万人次享受了医疗救助；在农村，共有392万人次享受了医疗救助。医疗救助制度还资助 831万城市贫困人口参加了城市居民基本医疗保险，资助了2586万农村贫困人口参加了新型农村合作医疗。与2009年相比，享受医疗救助的城市贫困人口增加不少，而农村贫困人口减少很多，受资助参加城市居民医保和新型农村合作医疗的人数基本持平。

2.中国社会救助制度实施的特点

中国社会救助制度的实施，近年来表现出如下的特点。

城乡低保对象人数发展平稳，增长趋缓。如果绘出最近10年的发展轨迹，可以看到：城市低保在2001年到2002年之间，救助对象人数急剧上升，而到2003年以后，则基本上保持在2200万～2400万人之间。农村低保在2004年到2007年之间翻了三番，但到2008年以后增长势头明显减缓，并保持在4000万～5000万人。

城乡低保发展平稳的关键是中央财政支持力度加大。据《2009年民政事业发展统计公报》提供的数字，在2009年的城市低保资金482亿元中，中央财政补助资金为359亿元（其中包括“春节一次性生活补贴”34亿元），中央“补助”占全部支出的74%。在2009年的农村低保资金363亿元中，中央财政的补助资金为255亿元（其中包括“春节一次性生活补贴”40亿元），中央“补助”同样占到农村低保资金的70%。从这个意义上说，中央“补助”的增长是城乡低保资金得以增长的必要条件。

表1 2001～2010年城乡低保人数变化状况

表2 2001～2009年城乡低保总支出与中央财政补助情况

低保总支出的增加是因为低保标准不断提高。2009年，城市低保的平均标准为每人每月228元，较2008年的205元提高了11%；月人均实际补助为165元，较2008年底的144元提高了15%。农村低保平均标准为每人每年1210元，较2008年的988元提高了22%；农村低保对象月人均实际补助为68元，较2008年底的50元提高了34.9%。

表3 2009年城市低保的平均标准

表4 2009年农村低保的平均标准

二 城乡社会救助制度存在的问题

随着城乡社会救助制度的发展进入稳定期，城乡社会救助工作对于保障和改善民生、构建社会主义和谐社会，发挥了重要作用。但是，从目前的情况看，城乡社会救助在发展中也存在不少问题。

1.物价上涨冲击低保家庭

物价上涨对低保家庭冲击极大。2009年以来，物价上涨已经成为公众反响最大的社会问题之一，CPI牵动着每一个老百姓的心。按国家统计局的报告，2010年10月 CPI同比上涨4.4%，环比涨幅达到0.7%。从分类别看，多数商品的价格出现上涨局面。其中最主要的是食品（1.1%）、衣着（1.0%）和居住（