身份管理是世界各国都有的最根本的社会管理制度之一，在我国被称为户籍管理制度，在其他国家，被称为“民事登记”、“生命登记”或者“人事登记”。从身份登记管理的本质来说，其功能主要是对本国公民进行身份信息的登记和管理。但在我国，户籍管理制度在其建立和发展的过程中除了具有这一普遍功能之外，还逐渐与资源配置、社会福利分配等挂钩，成为限制人口迁移的重要手段和造成城乡二元社会结构的关键因素。

在中华人民共和国成立后的相当长时期内，户籍管理制度的确在重构国家秩序、维持社会稳定和恢复经济建设等方面发挥了重要作用，但随着社会经济发展水平的提高，我国逐渐从计划经济体制向市场经济体制转变，地区之间、行业之间的经济差距逐渐拉大，人力资源作为生产活动的要素之一越来越普遍地由市场自发配置。由此，引发了越来越大规模的人口流迁。我国政府从20世纪80年代起开始对户籍管理制度进行调整，但一系列的改革始终没有改变户籍管理背负了过多社会福利分配的附加功能的现实，原有的城乡二元结构没有被打破，在城市内部又产生了户籍人口与非户籍人口的新二元结构，这种情况在上海这样的大城市尤其明显。现行的户籍管理制度不仅制约了经济的进一步发展，而且扩大了不同人群之间的差距。户籍管理制度的弊端日益凸显。

2010年是我国“十一五”规划的完成之年，无论是总量指标还是结构指标，都基本完成了当初的既定目标。随着国家的经济实力逐步提升，中央政府越来越多地关注社会发展问题，党中央和相关部门多次提及要在全国开展户籍管理制度改革。对于上海而言，虽然经济建设仍是政府的关注焦点，但要实现全社会和谐发展的宏伟目标，也必须在社会管理方式上随之改变，才能真正解决由于发展不均衡而带来的诸多问题，进而保持社会的安定平稳局面。一直以来，上海与全国其他地区一样采取了以户籍制度为主的身份管理方式，相应的福利安排也以此为基础。由于上海是我国经济发展水平最高、人口众多的大城市之一，且非户籍人口已经占常住人口的三分之一左右，因户籍管理制度造成的身份差别所带来的社会福利的差距容易成为引发大面积社会不安定情绪的潜在原因，改革的需求也就显得尤为迫切。为此，必须对现有的身份管理方式加以改革，以促进各类人群的融合，为经济发展创造良好氛围。

一 我国身份管理方式的历史沿革

长期以来，各地的户籍管理都必须严格遵守国家的户口管理规定中的相关条文，地方与中央保持高度一致的状况一直到改革开放以后才有所改变。因此，要谈改革开放以前上海身份管理的制度框架，就必须与这一时期国家的户籍管理制度联系起来。

我国户籍管理制度的形成与特定历史时期的社会经济发展模式紧密相关，是当时条件下的必然选择。中华人民共和国成立之初，国家的社会经济秩序被彻底破坏，在经过了数十年的战乱后，广大民众向往安定的生活，中国共产党面临的首要任务就是通过一种有效的制度安排，尽快恢复生产、重建社会秩序，以确保国家的安全和稳定。

从社会学的角度来说，秩序的建构需要社会控制，只有对群体成员的行为进行规范、制约和惩罚，才能保证人们有序地合作。在当时，这种社会控制主要以政府权威控制的形式表现出来，^[1]而户籍管理制度也由此开始构建。

1950年8月，公安部制定了《关于特种人口管理的暂行办法（草案）》，主要是为了对反革命分子或可疑分子进行监视和控制，以便搞好社会治安，保障安全，为国家施政管理和建设提供人口资料。1951年7月，公安部出台了《城市户口管理暂行条例》，统一规范了城市人口的出生、死亡、迁入、迁出登记制度。1953年4月，政务院决定进行第一次全国人口普查，并发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》，在全国城乡分别实行了两种目的不尽相同的户籍管理制度，城市户籍制度偏重于维护社会治安，农村户籍制度主要在于掌握人口数量情况。当时正值我国第一个五年计划期间，工业化发展的巨大需求造成部分农副产品供需矛盾突出，为了解决这一矛盾，国家出台了《中共中央关于粮食统购统销的决定》，在全国范围内对重要农副产品实行统购统销，并对收购和计划供应的范围做出明确规定。1955年6月，国务院