在城市化进程中，旧区改造是推动经济增长，加快城市建设、改善居住条件和提高城市生活质量的重要途径，也是切实解决中低收入家庭住房困难的重要举措。世界发达国家城市发展的规律表明：旧区改造作为城市社会经济发展中的一个永恒课题，是城市实现科学、和谐与可持续发展的必由之路，也是提高城市功能、让城市生活更美好的必然选择。改革开放以后，随着住房商品化改革和人民群众对改善居住状况的迫切需求，住房建设成为城市建设中的重要内容得到体现。城市旧区更新改造可以说是伴随着经济体制改革与对外开放步伐一起前进，并且成为改革开放与发展的一个重要的助推器。上海作为全国的经济中心城市，旧区改造是政府长期关注和面临的一项重要任务，也是维护社会稳定的一项核心工作，特别是2009年以来，结合世博会的举办，政府出台了旧区改造的新政，给全国各大城市旧区改造产生了广泛而深远的示范和辐射作用。本报告主要对此问题做一个经验总结和发展前景展望。

一 关于旧区改造的简要解释

关于“旧区改造”的定义可以从不同的角度来理解。从一般意义上看，国际上使用“旧城改造”的提法，并在概念上做过比较完整的概括。早在荷兰海牙召开的“关于旧城改造问题的第一届国际研讨会”上就指出：“旧城改造是根据城市发展的需要，在城市老化地区实施的有计划的城市改造建设，包括再开发、修复、保护三个方面的内容”^[1]。这里所指的“城市老化地区”就是我们所理解的“旧区”。因此，旧区改造是旧城改造的核心内容。旧区改造的主要内容，包括规划管理、动拆迁，建设和维护等诸多方面。旧区改造的主要目的是实现城市功能再造和重建，使城市居住、工作和生活条件适时得到改善。1933年，国际现代建筑协会《雅典宪章》指出，居住是城市规划中主要功能分类之一。城市住房作为居民的大宗生活必需品，是实现城市居住功能的主要载体，和市民的生活关系十分紧密，所以在城市“旧改”中必然涉及对居民区的改造，并由此使旧区改造成为最具经济、社会和人文意义的发展议题。

二 上海旧区改造的主要机制创新及经验

从旧区改造的范围和对象来说，上海的旧区改造大概经历了三个阶段，一是20世纪90年代的“365”危棚简屋改造；二是21世纪初的新一轮旧区改造；三是“十一五”期间（2006～2010年）中心城区二级旧里以下房屋改造。上海累计共拆除危旧房7000多万平方米，约120万户家庭改善了居住条件。但从旧区改造的机制方面来看，上海的旧区改造也经历了三个阶段，即政府主导型阶段，主要是市、区两级政府合力开展城市建设和危旧房改造工作；企业主导阶段，主要是通过市场机制推动改造获得旧区房地产的开发利益；目前已引入社会性机制进入全新的综合机制调用的新阶段。其主要标志就是从2008年开始，市政府成立了“上海市旧区改造工作领导小组”并开展题为《创新旧区改造机制，完善旧区改造政策》的重点调研课题研究，2009年又出台了《关于进一步推进本市旧区改造工作的若干意见》（沪府发［2009］4号），行业内简称为旧区改造“新政”，明确了今后几年旧区改造的目标、机制、政策和要求。《若干意见》没有提具体的量化指标，总的要求是按照实事求是、尽力而为的原则，只要政府有能力，群众有意愿，市、区各级政府都要全力以赴，加快推进，尽可能多地改造^[2]。这个阶段的特点是注重引入社会性机制，注重利用地方政府（大城市为两级政府两级管理）、市场化运作、社会参与的不同机制综合发挥作用来实行开发的新机制模式，探索出一条综合利用行政、市场、社会的多元机制推动和实施“旧改”工作的新模式。当前，推进旧区改造已经成为市委、市政府贯彻落实科学发展观，进一步改善百姓居住的一个实际行动。2008年年末，由市委、市政府五位主要领导分别联系闸北区北广场、黄浦区董家度13JHJ及15JHJ街坊、杨浦区平凉西块、普陀区建民村、虹口区虹镇老街等五个重点旧区改造项目的推进工作。同时，旧区改造新机制的试点实践也在新批项目中有序推进，并取得初步成效，主要表现在：一是事先征询的作用得到体现，浦东新区塘一、塘二基地开展“事先征询”机制试点，经过两次征询，在规定时间内签约户超过75%，目前已经正式启动改造；二是“数砖头”加户型