2010年，中央、地方相继出台系列政策，拉开了史上最为严厉的一轮抑制住房投机性需求的宏观调控，引起全社会高度关注。2003年住房市场化改革以来，本市居住条件得到了明显改善，截至2009年年末，上海城镇居民人均住房建筑面积达34平方米，住房成套率95.6%，在全国31个省、直辖市、自治区中位居前列。但是，随着房地产市场从启动走向过热，住房的居住属性逐渐被投资属性取代。随着房价不断上涨，金字塔顶端和底端不同阶层之间，住房产权、质量、面积等差距不断加大。住房，俨然成为收入、职业之外的第三种阶层分化变量。由此带来的系列社会问题和经济难题，与来自民间的呼声一起，形成新一轮住房调控的推动力。在2009年金融危机背景下，房地产作为支柱产业仍然表现出对宏观经济的强劲拉动作用，但政府决策部门从全局考虑，下决心重拳出击，坚决打击住房投机，遏制住房投资，保护住房基本需求，力图通过住房政策的双轨化调控，实现“民生为重”和全社会包容性发展。

一 政策导向：从效率公平到理念创新

1.上海政策：聚焦民生的双轨化调控机制

讲究效率的市场机制和强调公平的保障体系，是上海住房制度发展的两条主线。借助市场机制，实现住房的商品属性，满足中高收入阶层多样化的消费需求；借助保障体系，实现住房的居住属性，解决低收入家庭住房困难问题，使人们的住房基本需求得以保障。

然而，上海在不同社会发展阶段中，根据不同时期的发展目标，两条主线的重心和速度有所不同。

改革开放以来，上海住房政策的第一次转型发生在20世纪90年代末期：从福利化分房过渡到市场化配置，成功实现了住房商品化。此次转型以“效率”为目标，充分利用市场配置资源的能力，通过产权改革，改变了计划经济体制下微观层面资源配置效率低下、个体选择性丧失以及“单位”对资源的垄断等问题，在短时间内使城镇人口的居住条件得到较大改善。但经过十几年的实践，市场模式也暴露出其缺陷，突出问题是住房本身的“居住意义”开始被“投资意义”所取代。商品房价格脱离理性，过快上涨，影响人民生活和社会稳定，同时在国际金融形势扑朔迷离的大背景下，住房投机行为也给宏观经济形势带来越来越大的风险。

2008年以来，上海住房政策第二次转型拉开序幕，上海市政府先后出台了关于旧区改造、经济适用房、廉租房等保障性住房政策。这次转型的目标和大多数社会保障政策的定位相一致，以“公平”为目标，重在保护弱势群体的居住权利，向中低收入家庭倾斜，消除市场化带来的结构性失调。但上海住房供需之间的不平衡，使得仅仅依靠保障性住房政策在短期内还难以达到抑制住房投资、保护基本居住需求的目标。2010年，在中央宏观调控政策影响下，上海从“保障”和“市场”双轨入手加强对住房分配的制度监管：

第一，从政策着手，健全“四位一体”的住房保障体系。

在住房保障体系建设方面，今年以来市委、市政府研究和制定了一系列重大政策措施。依照“两大体系、三个为主、四位一体”的思路，将住房问题作为民生问题提上重大议事日程。

继续调整放宽廉租房的准入标准。截至6月底，上海廉租住房受益户已达7.1万户。收入标准在目前人均月收入960元的基础上，放宽到1100元，力争全年新增廉租住房受益家庭2.1万户。

进一步完善经济适用房配套政策。就经济适用房试行过程中遇到的一些问题，对相关政策进行修订和补充，明确准入、出售、监管等具体细则，并扩大经济适用住房申请审核、轮候供应范围。

继续加大旧区改造力度。“四位一体”的住房保障体系中，居民受益面最广、受益力度最大的举措就是旧区改造。2010年上半年因上海举办世博会，暂时放慢了旧区改造的速度，但“十二五”期间，旧区改造仍然是城市更新与保障相结合的最重要途径。

积极推动第4条保障轨——“公共租赁房”制度的出台，扩大住房保障覆盖面，将保障对象从沪籍人口延伸至常住人口。6月20日，市住房保障和房屋管理局印发关于贯彻《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》的若干规定；9月4日，市政府批转市住房保障和房屋管理局等六部门制定的《本市发展公共租赁住房的实施意见》，对本市公共租赁房的管理运营机构、房源筹措、供应租赁管理、政策支持等方面做出了具体的规定。单位租赁房