引言

长期以来，我国就业与社会保障体系的一个重要缺陷就是存在着以城市偏向为特征的城乡分割，由此而造成城乡居民收入差距不断扩大、劳动力资源不合理、城市化进程严重滞后等问题，不仅影响经济社会的全面协调发展，也有损于实现社会公平正义和建设和谐社会。改革开放之后，特别是进入21世纪以来，适应经济社会发展的需要和科学发展观的确立，城乡分割的就业与社会保障体系开始向城乡一体化方向快速发展。本文对北京市就业与社会保障体系的城乡一体化进程进行回顾和总结，并对进一步推进北京市城乡就业与社会保障一体化建设提出了相关的政策建议。

一 计划经济体制下城乡分割的就业与社会保障体系

在传统计划经济体制和城乡分割的二元经济结构条件下，北京市也形成了城乡分割的就业与社会保障体系，城镇地区的就业与社会保障体系呈现出计划经济体制下鲜明的高就业、低工资、高福利和国家—单位保障特征，农村地区的劳动力资源则由农村集体统一调配，劳动报酬水平低、平均化，农村生活安全保障则以传统的家庭—个人自我保障为主，辅之以集体经济组织所提供的低水平保障。

（一）城镇地区的就业与社会保障体系

新中国成立之后，随着社会主义改造的完成和社会主义公有制与计划经济体制的确立，传统的就业与社会保障体系在城市地区也开始形成。在社会主义意识形态和重工业优先发展战略的指导下，城镇地区普遍实施了“低工资、广就业的统包统配的劳动用工制度，劳动力资源由国家进行统一配置”。低工资制度的实施，加上极力压低农产品价格的“剪刀差”政策，可以有效降低工业发展成本，加速资本积累，作为对城市地区劳动力低工资的补偿，国家（或单位）又对劳动者给予了较高水平的社会福利和社会保障待遇。政务院在1951年2月颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》，1953年发布了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修改意见的决定》。根据上述政策法规，覆盖城镇地区企业职工的统一的社会保障体系逐渐建立，城镇地区企业职工享受除失业保险之外的一系列保险项目，包括老年、工伤、医疗、生育、待业救济、死亡待遇等，此外，还享有住房、子女入学、就学等一系列福利待遇。与此同时，国家机关、事业单位工作人员的社会保险制度也逐渐以单行法的形式建立，到1955年末已基本确立（孙祁祥，郑伟，2005）。

总的来看，传统计划经济体制下城镇地区的就业与社会保障体系具有以下缺陷（蔡昉，都样，王美艳，2005）：第一，城镇地区的就业管理体制和社会保障制度是城市偏向的，城乡劳动就业体系被严格分割成两个独立部分，城镇地区劳动者所享有的社会保障项目和福利待遇将广大农村人口排除在外；第二，统包统配的劳动用工制度和主要局限于机关事业单位与国营企业的社会保障制度造成劳动力缺乏流动性，资源配置不合理，也不能在市场经济条件下促进多种经济成分共同发展；第三，保障层次单一，保障费用主要由国家和单位承担，职工缺乏自我保障意识，造成社会保障资源严重浪费；第四，由于制度设计的缺陷，社会保障基金支出需求和筹集之间存在巨大缺口，社会保障不具有可持续性；第五，企业办社会状况混淆了企业的经营职能和社会职能，影响企业集中力量从事生产经营，并使得政府主管部门无法识别和考核企业绩效，造成国营企业财务软预算约束（Lin，Cai and Li，1998）；第六，保障项目不齐全，由于传统社会主义意识形态认为社会主义社会不存在失业，因此缺乏失业保险；第七，实行国企与国家利润分成制和利改税等改革之后，企业自行积累和支出职工养老、医疗等资金，造成经营状况和养老负担不同的企业之间的社会保障负担不同。

（二）农村地区的就业与社会保障体系

经过新中国成立后短期的农村土地改革，农村地区进入集体化时期，人民公社的普遍建立意味着我国农村集体经济的全面建立。人民公社实行“三级所有、队为基础”的生产资料所有制和经营管理体制，农村劳动力资源主要由最基层的生产组织——生产队进行配置，同时也接受生产大队和公社的调配，实行按劳分配，但由于劳动监督的困难，收入分配平均化现象严重，劳动效率较低，劳动收入较少。集体经济组织除了为本集体内的农民分配粮食和收入外，还为本集体内的生活困