20世纪80年代以来，全世界兴起了持之以恒的改革浪潮，即政府的变革，各国政府争先恐后地把自己承担的公共服务职能大量地委托出去，交由企业和非营利组织承担，这种自身的变化带动了公共服务理念的转变，也带动了我国社区服务的发展。1986年末，我国开始在城市中开展社区服务活动，经过20多年的发展，社区公共服务已被社区居民所接受，成为政府服务民众的主要桥梁和不可脱离的载体。

社区公共服务在我国被纳入了社区服务的范畴。今天，社区服务在服务对象和服务内容上较以前有了较大的拓展，服务对象已从原来单纯的弱势群体向社区全体居民覆盖，社区服务的项目和内容已基本涵盖广大居民物质生活和精神生活的各个领域。此外，在服务设施和基础网络建设上已从原来的零散分割状态发展到今天的粗具规模，初步形成了以社区服务中心为纽带，广泛联系各类社区服务企业、服务人员的社区服务网络。再次，从社区服务的实际作用来看，已从原来一般意义上的便民服务发展到吸纳就业、维护社会稳定的突出位置，各城区、街道和社区以社区服务为载体，挖掘社区潜力，开发就业岗位，引导和帮助更多的下岗失业人员在社区服务领域实现再就业，促进了社会的稳定和繁荣。

但从总体发展趋势来看，社区服务的发展状况还远远不能满足民众和社会的需求。改革开放所带来的城市社会经济的发展变化，在社区服务中也明显地体现出来，对社区服务的进一步深化发展提出了明确而迫切的要求：首先是社区成为城市社会建设和管理的基础环节，承担的社会管理事务越来越多。与计划经济时期居委会任务不多、在社会管理中只起“拾遗补缺”的作用不同，当前，随着政府、企业承担的社会职能逐步向社会转移以及居民需求的多样化，社区承担的任务越来越多。据不完全统计，目前，社区承担着社会治安、社会救助、就业再就业、计划生育等100多项管理和服务工作，社区已成为城市社会建设和管理的重要组成部分。其次是社区作为城市居民的生活家园，需要提供的服务越来越多。与计划经济体制下只有少数“无单位人”才与居委会打交道不同，今天，社区已经成为广大居民群体的组织活动、交流信息、提供服务的平台。目前，我国已有5亿多人^[1]生活在城镇社区，每年还有1.4亿^[1]的流动人口流向社区，特别是4400万^[1]65岁以上的老年人、2600万^[1]移交社区管理的企业离退休职工、2200万^[1]城市贫困人群、1400万^[1]下岗失业人员更与社区密切相关，对社区提供服务的需求越来越迫切，对服务项目的需求也越来越多样化。再次是社区成为城市各种社会矛盾的交汇点，对化解社会矛盾、维护社会稳定具有越来越重要的作用。与计划体制时期许多矛盾聚集在“单位”不同，当前，随着市场经济的发展，城市各种社会问题，诸如下岗失业问题、贫富差距问题、农民工权益保障问题、困难群体救助问题、戒毒问题、医疗卫生服务问题、社会治安问题等都向社区聚集，社区组织在调节利益关系、化解社会矛盾、维护社会稳定中处于领先地位。

面对新形势下城市经济社会的发展要求，社区服务还没有跟上时代发展的步伐，一些社区服务还存在许多新老问题没有解决。主要是：社区服务发展不平衡，社区服务投入严重不足，社区服务政策分类指导不力，社区公共服务资源垄断、分割，配置严重短缺和不协调，造成了社区服务发展的缓慢和滞后，因此研究和解决社区服务资源的整合，加快完善社区服务体系已成为满足社区居民服务需求和促进社会和谐的紧迫任务。对于我国社区服务的深入发展有着重要的现实和长远意义。

一 社区服务的概念界定及其责任分配

虽然我国的社区服务已有20多年的历史，但是关于什么是社区服务的问题，从学术的角度说，从未给出明确的概念。我们目前所知道的、所看到的、所能够从资料文件上查到的，只是政府赋予的社区服务的内涵定位，即“社区服务是指在政府的引导和扶持下，依托社区组织，动员社会力量，利用社会资源，直接为社区成员提供的公共服务和其他物质、文化、生活服务”^[2]。

上述定义明确阐述了在社区的层面，公共服务属于社区服务的范畴，因此，我们要把探讨的问题锁定在一个准确的定位上，即社区服务的定义上。

社区服务的定义问题是社区服务发展的关键，社区服务能否准确