一 问题

近年来，社区公共服务体系的建设已经成为我国社会主义和谐社会建设的重要举措。但令人遗憾的是，无论是政策制定者还是学术界，至今都未就“何为社区公共服务”这一基本问题达成共识。没有形成共识的原因主要有两个方面，一是理论来源上的双重歧异性，^[1]也就是说，在界定社区公共服务时需要同时在不同的“公共服务理论”和不同的“社区理论”中作配对选择，这无疑增加了达成一致的困难程度；二是政策上的操作性要求，也就是说，对社区公共服务这样一个政策概念的界定来说，除了要确保其逻辑严密外，还要能明确区分社区公共服务与其他公共服务、社区公共服务与非公共服务之间的边界。

受篇幅限制，本文不可能对与社区公共服务界定相关的问题都展开详尽的讨论，而只能将精力集中在目前学术界还较少关心的两个重要问题上：①如何区分社区公共服务与其他公共服务？②社区公共服务与其他类型的服务之间如何才能形成有效的分工和配合？为此，本文引入了公共服务层级体系、不同类型的服务之间的辅助关系及互补关系等概念。

二 社区公共服务的一般定义

20世纪末，学术界在争论何为社区公共服务时曾经有过两种互相对立的观点。受古典公共服务理论影响的专家认为，所谓社区公共服务就是“政府在社区提供的公共服务”，即由政府作为最终保障的责任主体、出于公共意志在社区辖区内组织开展的公共服务，但具体的服务生产者既可以是政府组织也可以是其他组织，包括社区组织。这种观点暂且称之为“政府主体论”。按照这种观点，社区并不属于政府序列，因此不可能提供公共服务，其所提供的公益服务属于社区成员之间的自助和互助服务。显然，这一观点得以成立的前提假设是，政府提供的公共服务与社区组织生产的公益服务之间存在着本质上的差异；而社区公共服务之所以能够成为一个值得单独考虑的政策领域，或者是因为社区普遍缺少某些必要的公共服务，或者是因为在社区提供某些公共服务会带来更好的社会效果和经济效益。而受社区公共服务理论影响的专家则主张，所谓社区公共服务就是“由社区各种组织开展的公共服务”，其服务对象也不局限于本社区居民。这种观点暂且称之为“社区主体论”。按照这种观点，社区公共服务既不包括政府在社区之外提供的公共服务，也不包括政府组织延伸到社区中提供的其他公共服务。这一观点得以成立的前提假设是，社区提供的公共服务与政府提供的公共服务有着性质上的差异；而社区公共服务之所以能成为有独立意义的政策领域，是因为社区公共服务在社区凝聚和社区发展方面能够起到政府公共服务所不能起到的作用。

可以看出，无论是“政府主体论”还是“社区主体论”，都是比较偏颇的单一主体论，前者突出了政府在社区公共服务供给中的主体责任，后者则突出了社区乃社区公共服务的责任主体。表面上，两种意见的分歧之处还在于社区组织开展的公益服务是否具有公共服务的性质，但实质上，二者争执的焦点是，是政府还是社区组织更具提供社区公共服务的主体资格和能力。从影响上看，“政府主体论”一直占有优势。一个明显的证据是《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（2006年）这个和谐社会建设纲领性文件中关于“完善社区公共服务，开展社区群众性自助和互助服务，发展社区服务业”的提法。但无论是“政府主体论”还是“社区主体论”，都不否认这样的事实，即社区中不仅存在政府提供的公共服务，而且存在社区组织提供的公益服务。这就为两种观点走向“调和”提供了事实基础。

目前，大多数专家都是“综合派”的，即主张社区公共服务应该有多种提供主体，政府、社区组织以及社区之外的民间组织和社会团体都可以是社区公共服务的提供主体。要使“社区主体论”者接受“综合派”的观点并不十分困难，因为客观的现实比较清楚：即使社区组织比较发达也无法提供社区团结和社区发展所需要的所有公共服务，更何况我国先天发育不良的社区组织。要使“政府主体论”者接受“综合派”的观点则相对困难些，因为除了让他们认清政府在社区公共服务供给方面的能力缺陷外，还要修正其认为只有政府才能提供公共服务的理论基础。

众所周知，古典公共服务理论对于公共服务与私人服务