“社区”概念在中国几经波折，1930年代引入中国，1950年代淡出社会生活，1980年代再现，而到世纪之交成为几乎尽人皆知的“流行词汇”。在社区概念重新风靡的过程中，“社区服务”概念先于“社区”概念进入公共话语，社区服务本身也先于社区建设进入生活实践，而且始终构成社区建设的核心内容。经过20多年的探索，社区服务在中国已经形成发展的势头，同时也遭遇明显的瓶颈，要更上一层楼，必须实现新的突破，“助民干事”可以作为战略转折的基本思考方向，而“项目化”和“专业支持”将成为这一转折的战术支撑点。

一 行政退而复进：1980年代以来中国社区服务的演进过程

社区服务在1980年代的中国重新出现，有其特定的历史背景和工作内涵。1970年代末的改革开放，改变了中国的社会保障体制，单位制的解体迫切要求构建一个单位之外的社会支持系统。这个新的社会支持系统并非完全“白手起家”，在街道居委会层面，原来就存在由民政部门举办的福利性服务，称之为“民政服务”，主要面向孤寡老人、残疾人、孤儿、优抚对象等社会特殊人群。随着单位承担的福利性服务职能的弱化，民政部门承受的压力日趋增长，需求与资源不相匹配的矛盾更显突出，民政服务由此开始转变。1980年代中期，社区服务正式推开。当时，计划经济的重镇上海创造了由“市、区、街道和居委会”四个层次连成的“一条龙”福利服务网络，强调“以街道为基础，以网络为重点”，要求每个街道办一厂（福利工厂）、二站（孤老服务站和精神病工疗站）、二所（敬老所、伤残儿童寄托所）、二组（孤老包护组、精神病人看护组）。显然，对这一福利服务网络就服务对象和内容而言仍接近于原来的民政服务，只是将工作主体由民政一家，变为以街道为基础的多层次和多部门的协同合作。1984年上海的经验得到国家民政部的认可，并向全国推广。以后，上海又针对新开发居住小区居民普遍遇到的生活不便，将便民利民服务纳入了这个网络，由此开始真正突破了原有的民政服务范围。

1987年初，国家民政部第一次明确提出社区服务概念。同年上半年，上海市开始推广社区服务，并提出四条经验：第一，开展社区服务必须因地制宜，提倡多种模式，切实满足居民的不同需求；第二，开展社区服务必须依靠社会力量共同来办，包括各部门、街道、居委会和居民；第三，加强协调，成立社会保障委员会；第四，疏通资金渠道，充分动员社区资源。

自1992年起，上海连续5年将社区服务列入市政府为民办实事项目之一，社区服务得到迅速发展，完全走出了民政主导福利性服务的范围。1994年民政部社区服务调查组在《关于上海市社区服务工作的调查报告》中认为，“上海的经验在现阶段对全国具有普遍指导意义”。自此，在政府的主导和操办下，各地社区服务在首先照顾特殊人群的同时，也覆盖普通居民，让更多的人享受到了便利和实惠，面向老年人的敬老院、托老所、老年食堂，面向残疾人的多种活动和服务中心，面向智障人士的“阳光之家”，针对现代城市人心理紧张的“聊天室”，丰富居民生活的文化体育活动中心，还有归在社区服务求助电话诸如“81890”（谐音“拨一拨就灵”）名下的各种便民利民服务，纷纷涌现。

相比“民政服务”，社区服务在服务主体、服务对象、服务内容和服务形式上都有很大的拓展，政府提供的福利服务，市场提供的低端而且时常低偿的商业服务，邻里彼此的互助服务和公益性的志愿服务，构成中国社区服务体系的基本板块。然而，一则因为从民政服务向社区服务的转化，很大程度上是在行政体系内部完成的，即由民政为主变为街道为主；二则因为采取了政府“为民办实事”的形式，中国社区服务保留了基层政府主导、行政福利倾向、综合社会功能等特性，即使有一些“市场化”或志愿性的服务项目，最终买单者还是基层政府，或者干脆就是政绩工程，各地都可以找到这方面的例子。尽管对于中国社会事业发展来说，政府支持、财政资助在总体上是好事，体现了公共政府的理念和内涵，但政府高度介入乃至包办，确实有违社区服务的本意，特别是“烧钱式”的突击花钱搞设施、推项目，也使社区服务的路越走越窄，“动员当地力量解决当地问题”的社区建设思路，未得到有效体现，刚走出民政福利的社区服务又