随着产业结构的调整和第三产业的发展，社区的普及使得社区成为承接社会服务和社会管理职能、基层民主建设和精神文明建设的重要根据地。社区为人们提供了基本生活和服务，是人们生活和社会化的最主要的场所，也是残疾人社会支持系统中的重要方面。20世纪80年代以来，在我国残疾人社会事业起步阶段，就强调了以乡镇、街道为残疾人事业发展的依靠和基础。在残疾社会模式的指引和联合国的积极倡导下，以社区为基础（community-based）为残疾人提供服务成为一种新兴的且重要的保障途径。社区不仅“能够更好地满足残疾人的需要，提供更好的且经常会为医疗机构和康复机构所忽略的服务”，^[1]而且社区环境与寄宿制福利机构或医院、大型服务设施相比，“更能提高残疾人独立生活、工作能力和自我抉择、社会交往、休闲活动等与生活质量相关的能力”。^[2]

一 残疾人社区工作及社区服务内容及定位

残疾人作为社区中特殊的成员，社区规划和建设中要将残疾人基本生活需求纳入社区服务内容之中，在社区布局、功能定位、服务设施和项目等方面，要充分考虑贫困残疾人的需求。2006年联合国大会通过的《残疾人权利公约》确认残疾人有权利并且应该获得各种居家、住所和其他社区支助服务和平等享用为公众提供的社区服务和设施，并要求各缔约国要采取有效和适当的措施，以便于残疾人充分享有独立生活的权利以及充分融入和参与社区，避免同社区隔绝或隔离。社会服务的社区化，构建残疾人社区服务网络，以使残疾人工作融入社区和残疾人融入社区、进而重构以残疾人社区服务为核心与基础的残疾人社会工作体系，是20世纪80年代以来世界各国残疾人事业发展的重要趋势。我国也在各种关于发展社区工作和残疾人事业的文件中明确社区的功能和定位，把它作为残疾人提供服务最直接的工作层面。

广泛的社区服务是指政府、组织或个人针对社区里开展的福利性、公益性服务，以及社区居民之间的互助性服务，是免费、非盈利或微利性的服务。社区服务是整个社会福利制度的重要组成部分。社区工作和公共服务面对的是社区的所有居民，从公共物品的提供角度来看，满足公共领域需求的产品带有非竞争性和非排他性，社区公共服务及其设施被认为具有强烈的非排他性和非竞争性，而被视为纯公共物品。公共物品自身的特性必然要求政府成为公共服务及其设施供给的责任者。“社区服务是一种福利事业，而社会福利政策的本质是社会资源的再分配。而政府又是社会资源的最大所有者，因此政府理所当然是社会福利的主要投资者。”^[3]残疾人社区工作和服务是属于公共物品或准公共物品，本质属性在于其福利性和公益性，政府应该是提供工作和服务的责任主体，这体现了国家对弱势人群的保障责任和对居民的公共福利责任。

我国经济体制和社会结构的双转型，社会分工细化专业化程度的不断提高，政府福利和服务职能的完善与提高，规定了残疾人社区工作和服务的定位和发展要朝着专业化和福利化的方向努力。我国残疾人社区工作和服务应该具备以下四个特点：①公共性，即解决残疾人群面对的公共问题，满足这个群体的公共需要；②公平性，即旨在追求和实现社会地位的公平、社会机会的公平、服务获得的公平；③公益性，即只能以满足社会公共需要和追求社会公共利益为宗旨，不能以追逐利润为目标，应提供免费或非盈利或微利的服务；④特殊性，残疾人社区工作和服务的同质化程度很低，要针对不同的残疾类别和残疾程度，提供个性化的专业性的服务。

随着科学发展观与和谐社会施政理念的提出，2005年，党的十六届五中全会提出了“公共服务均等化”的改革命题。其背景是我国基础教育、基础医疗卫生和社会保障等方面非均等状况的存在，农村公共服务水平远远低于城市的状况长期没有改变，残疾人与普通居民长期以来存在社会地位上的差异和社会资源分配方面的不平等，使得残疾人比一般居民距离公共服务均等化更远。残疾人公共服务均等化是公共服务均等化的重要组成部分，它包含两个方面的内容：①基本公共服务均等化。残疾人要和其他公民一样平等地无障碍地享受社会保障、医疗卫生、教育、就业、文体娱乐、便民服务等基本公共服务，扩大和落实残疾人社会保障内容，把残疾人工作纳入经济