现代化的高速发展反而成为人性“异化”，人类整体能力的无限释放却形成了个体能力的不断弱化。人们在不断拷问“发展的本质是什么？”“人类有没有共同的价值取向和共同的利益？”“作为具有公共权威的政府到底要把其公民引向何方？”“作为公民是否有权参与政府的公共决策呢？”“如果有，公民应该如何来参与呢？”对这些问题的回答，就是要探求政府和公民社会的关系，新公共治理理论认为，政府和公民社会是一种合作伙伴关系，公民通过参与非政府组织的活动来提升公民意识和公民精神。

一 引言：政府职能转变和社会管理体制创新

中国改革开放30年的历程，是从经济体制改革到政治体制改革，再到社会体制的改革。经济体制改革的目标是要实现从计划经济体制转向社会主义的市场经济体系的转变；政治体制改革的目标是转变政府职能并实现“政企”分离；那么现在社会体制改革目标是全面落实科学发展观、构建和谐社会，也就是说，要实现“政社分离”，构建公共服务型的现代政府。

市场经济体制改革——政治体制改革——社会体制改革，直接改变了人们对利益的追求和思维方式，而且也改变了政府对公共权力的配置方式和运行机制。改革开放的不断深入阶段，国家和公民社会的关系问题就上升到核心位置，如何确保社会公众能最大限度地享受改革开放的积极成果，如何确保社会公众拥有基层自治空间和参与社会发展的空间，这已经成为必须面对的现实问题。“社会进步经由社区发展”，是联合国在1955年就积极倡导的社会发展理念，这个问题解决的路径依赖就是发端于20世纪初的社区建设和社区服务，社区建设中的两大“法宝”就是推进公共产品的均衡化和推进基层民主自治发展，而社区居委会是居民的自治性组织，也是社区民间组织中最重要组织之一。

在公共服务型现代政府的构建中，政府的角色从对社会的管理者逐步转向“多元治理主体”中的主导者，为社会提供各类公共产品，民间组织则在提供服务、协调利益、化解矛盾、反应诉求等方面发挥积极作用。各种民间组织的发育，有利于社会公众通过“组织”的力量来平衡社会权力关系，既可以加强公民的自我管理和自律行为，也可以推进公益性事业发展，从而在政府、市场和社会之间构建新型的合作关系。在基层民间组织的发育中，社区居民委员会是重中之重。

美国管理学大师彼得·德鲁克指出：“城市文明化将日益成为所有国家优先考虑的问题……现在世界各大城市均已陷入一团混乱之中，当务之急就是建设新的社区，而这是政府和商业组织都力所不能及的。这是非政府、非商业性和非营利性组织的责任。”他进一步指出：“在已经结束的20世纪，政府和企业都蓬勃发展，发达国家尤其如此。在已经到来的21世纪，最需要的是非营利性社会部门组织的蓬勃发展。在城市这一新兴的社会主导环境中进行社区建设”^[1]。这种城市社区的建设不仅让人摆脱了传统的强制性和限制性，而且使人获得了现代社区的归属感和认同感。在德鲁克看来，城市社区建设的关键是要为城市中的每个居民提供最具有“个体适当性”的发展机会和发展空间，每个公民在社区中能够充分发挥公民意识、提升公民能力并产生公民行动，社区成为公民利用公共空间参与社会发展进程并分享社会发展成果的最有效的途径和渠道。

二 理论视野：从公共行政到非政府组织的发育

非政府组织参与公共事务治理是社会发展的必然要求，也是顺应社会转型解决社会问题的需求，这不仅是政府管理理念和思维方式的变迁，更主要是非政府组织本身具有独特的优势。

1.公共管理模式的转变

现代意义的公共行政的理念和实践的形成已经有100多年的历史，20世纪80年代以来，各国展开了对政府和公共部门的一系列变革，从传统公共行政模式向新公共管理模式转变。传统的效率为本的公共行政模式不仅效率无法保证，而且在民权运动和国际冲突问题，在社会保障和环境污染等社会问题上显得无所适从。面对种种压力，英国的撒切尔内阁和美国的里根政府都开始对公共行政部门改革，重构公共管理的新模式。公共行政到公共管理，其主要变化是从控制到服务，公共管理更加突出社会公平和正义，侧重于“政府和公共组织内部结构、公共服务的供给方式的根本性改变”^[2]。这也体现了政府管理理