一 玉树地震的社会捐赠

2010年4月14日，青海省玉树藏族自治州玉树县发生了7.1级地震。震源深度约33公里，震中位于县城附近。这是我国继2008年汶川地震之后，再次发生的一次强烈地震。截至5月30日，经青海省民政厅、公安厅和玉树州政府按相关程序规定核准，玉树地震造成了2698人遇难。

玉树地震再次激发起国人的爱心，全国上下掀起了一波又一波捐赠的高潮。截至2010年8月初，全国各地共接收社会捐赠款物104.47亿元，包括捐款96.28亿元，物资折款8.19亿元。其中，民政部（含各地汇缴）接收捐款26.62亿元，中国红十字会总会（含各地红会汇缴）接收捐赠25.12亿元，中华慈善总会（含各地慈善会汇缴）接收捐赠26.57亿元，青海省直接接收捐赠20.89亿元，四川省接收2.92亿元，其他基金会接收了2.35亿元。

二 玉树地震救灾捐赠资金管理使用的早期政策

2010年4月17日，为了规范救灾捐赠工作，民政部适时发出了《关于做好玉树“4·14”地震抗震救灾捐赠工作的通知》。^[1]根据该通知，在地方层面，各省（自治区、直辖市）民政厅（局）可视情决定开展救灾捐赠活动。开展接收救灾捐赠的部门限定于各级民政部门及其下设的捐赠接收机构、各级红十字会、各地慈善会。其他机构不得开展救灾募捐，已接收捐赠的，要转交上述单位。而在全国层面，中国红十字会总会（含中国红十字基金会）、中华慈善总会、中国扶贫基金会、中国老龄事业发展基金会、中国宋庆龄基金会、中国光华科技基金会、中国残疾人福利基金会、中国人口福利基金会、中国青少年发展基金会、中国儿童少年基金会、中国绿化基金会、中国教育发展基金会、中华环境保护基金会、中国妇女发展基金会、中国医药卫生事业发展基金会等15个社会组织和公募基金会可开展救灾募捐。其他机构不得开展救灾募捐，已接收救灾捐赠的，要将所募捐款转交上述机构。

该通知同时要求，“各地民政部门及其下设捐赠接收机构所募资金须逐级汇缴到民政部—中央财政汇缴专户。各级红十字会、慈善会所募资金逐级汇缴到中国红十字会总会、中华慈善总会，民政部协调两个总会和其他基金会将所募资金统筹用于灾区抗震救灾和恢复重建。青海省各捐赠接收机构所募资金不需汇缴，但要按上述渠道报送数据。”

随着社会捐赠资金的不断增加，为了加强救灾捐赠资金管理使用工作，4月30日，国务院抗震救灾总指挥部制定了《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用监督办法》（以下简称《管理监督办法》）。^[2]

《管理监督办法》明确了捐赠资金管理使用的三条原则。首先，尊重意愿，专款专用。救灾捐赠资金的使用要充分尊重和体现捐赠人的意愿，做到专账管理、专人负责，确保专款专用，全部用于灾区，用于受灾群众。其次，统一规划，突出重点。救灾捐赠资金的使用要根据抗震救灾和灾后恢复重建实际需要，合理安排，有序使用，重点用于玉树灾区民生项目重建。最后，公开透明，加强监督。严格规范救灾捐赠资金的安排使用程序，实行全过程跟踪管理，及时向社会公开安排使用情况，加强监督检查，确保救灾捐赠资金安全、合规使用。

《管理监督办法》同时明确规定，民政部接收和各地汇缴到民政部的捐赠资金，统一汇缴至民政部—中央财政汇缴专户。民政部会同发改委、财政部指导青海省人民政府，根据灾后恢复重建规划和资金安排方案，严格按照有关规定和规范程序，将捐赠资金逐级拨付到灾区和项目资金使用单位。而15家全国性社会组织和公募基金会所募资金，由民政部会同发改委、财政部和青海灾区恢复重建领导机构，与各捐赠接收机构协商沟通，按照灾区恢复重建规划认领重建项目，并按照严格规范的要求确定建设和资金的具体拨付方式。

另外，管理监督办法还规定，捐赠资金的使用，要逐级实行专账管理，确保与其他资金明确区分，以利于监督检查捐赠资金使用情况、拨付进度并及时反馈捐赠人。各捐赠接收机构要按照谁接收、谁反馈的原则，认真做好捐款管理使用情况的反馈工作，由民政部指导捐赠接收机构定期公布捐赠资金接收使用情况。同时，分阶段做好集中统一公告，分别在集中捐赠活动结束后、重建项目确定后、恢复重建完成后，由民政部会同财政、监察、审计等部门全面公告捐赠资金接收、使用和效果等情况。在重建过程中，要定期公告项目进