20世纪60年代，英国著名的社会学家马歇尔指出，社会政策是指与政府行为有关的政策，这些政策涉及向公民提供什么程度的服务，为公民提供何种程度收入的行为，它直接影响到公民的生活质量。因此，其核心由社会保险、公共救助、医疗健康和生活福利服务、住房政策等组成，也就是说，社会政策是通过政府供给与公民福利有直接结果的政策。彼时，马歇尔没有意识到，通过政府支持对公民福利有直接或间接影响的慈善政策会成为最重要的社会政策之一。21世纪的第一个10年，中国舞台上发生了许多慈善事件，实践使人们意识到：慈善组织的良性运转与壮大，离不开缜密创新的政策支持体系。包括立法的约束、税制的激励、治理的适当、公民的参与等。

一 2010年慈善事业发展中所遭遇的政策瓶颈^[1]

实例1：青海玉树“汇缴”事件。2010年7月7日，五部委发布《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》，要求慈善组织募集的善款，汇缴拨付到青海省政府、青海省红十字会、青海省慈善总会的专用账户中，由青海省统筹安排使用。有人认为，玉树善款汇缴事件，从根本上颠覆了全民慈善努力取得的成果，该文件的施行，意味着大量的公众募捐最终都流入了政府财政，而众多具有公募资格的基金会仅仅成了一个“中转账户”，公信力也就变得无从谈起。

实例2：股权捐赠“难产”事件。2009年，先后有曹德旺、陈发树两位富豪高调向公众宣布将捐出数十亿有价证券成立慈善基金会，但到了2010年，他们的基金会最终都没有能够如期成立。有评论认为，曹德旺和陈发树遭遇的最大障碍都与现行税收体制有关。他们的捐赠数额，远远超过了免税标准，如果按照现有股价计算，曹德旺的捐款光征税就被征去将近总额的30%。但是，在中国，有关现金和实物捐赠都有完整的免税制度，而捐股票该怎么处理，现有的法律法规中没有规定。按照相关规定，企业发生非货币性资产交换用于捐赠，在税收上视同普通交易。当时股价正高，他捐赠市值约为38亿元的5.9亿股份时，如果过户给基金会的话，需要缴纳近10亿元的税金。

实例3：24家基金会质疑财政部和国家税务总局事件。2009年11月11日，财政部和国家税务总局发布两个通知，《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》和《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》，对“符合条件的非营利组织的收入”进行细化解释，由于“其内容涉嫌与上位法抵触，并将进而侵害非营利组织的合法权益及公共利益”，2009年12月22日，南都公益基金会、友成企业家扶贫基金会、中国青少年发展基金会等9家基金会就此提出质疑，联合签署要求国务院对此进行违法性审查，并同时致函财政部和国家税务总局，提出就相关问题沟通的请求。3天后，另外15家公益基金会也参与进来，联署基金会达到24家。但是，直至2010年末，他们也没有收到答复。“质疑”声暴露出慈善组织发展中的“增资”萎缩问题。许多慈善组织宁可把资产做小，有的甚至声称要把2000万元的资产做小到60万元以内。

上述事件，直接暴露出中国慈善组织发展的政策支持环境仍然欠佳，那么，造成这些问题的根源究竟是什么？中国慈善事业发展到底需要什么样的政策环境？制约慈善政策步入佳境的瓶颈又在哪里？中国慈善政策需要如何变革才能引领该项事业走向深远？本篇名为“慈善政策评估报告”，实际上旨在对这些问题进行初步的思考。对慈善组织政策，许多有识之士提出了鲜明的评判。“中国的慈善事业准入门槛太高，监管门槛又太低。国家应该立法，成立专门机构，对基金会和捐款人都进行严格的监管”，“很多该监管的事情不管，不该管的事情却乱管”。这种评判，归根到底，反映出政府在慈善事业发展过程中的角色定位欠缺，特别是政府与慈善组织之间互动关系，是“竭泽而渔”，还是“开闸放水”？可能两者都不是。像中国失去了平衡的收入天秤一样，慈善组织的发展也需要运用良好的慈善政策来“限高调低”，需要慈善政策支撑的“源头活水”的涌入，而不是“导致慈善组织公信力普遍缺乏的政府错位监管”。而现有税法的制约，慈善组织登记注册的规制，政府间沟通协作网络的不畅，对社会组织连带关系的不清等，都是在宏观政策层面长期困扰和制约慈善事业发展的制度瓶颈。

二 中国慈善事业发展的政