美国是当今世界上公益慈善事业最发达的国家之一。在这个人口超过3.08亿的大国，各式各样的民间慈善组织可谓多如牛毛，它们拥有可观的人力、专业、资金和技术资源，具备较强的组织、动员和应急能力，所从事的事业和提供的公共服务覆盖了美国各个阶层的人群和城乡社区。公益慈善事业的兴旺是美国非营利部门（nonprofit sector）发展的直接结果。统计数据表明，美国的非营利组织，即民间组织中的2/3从事公益慈善事业。如果把非营利部门单独列为一个经济体，其从业人数约有1300万，占美国就业人口的近10%，所拥有的资产价值3万多亿美元。^[1]按照世界银行公布的2009年各国国内生产总值（GDP）排行榜，这个经济体的实力可以名列世界第5位，超过法国、英国或者意大利。^[2]

为什么美国的公益慈善事业能够如此发达呢？慈善捐赠在美国被普遍视为美国历史传统的一部分、公民应有的善举乃至整个国家的特质（Nation’s character），所以即便是在遭受金融风暴打击后经济低迷的2009年，慈善捐赠总额也超过了3037亿美元。^[3]美国有许多在本国公众中影响力广泛的独立媒体，如《纽约时报》、有线电视新闻网（CNN）等，它们在宣扬慈善理念、监督慈善组织方面发挥着积极作用。但是，这些都不是起决定性作用的因素。从根本上讲，促进和保障美国公益慈善事业不断发展的决定性因素是美国已经形成的一整套良性的公益慈善制度。在这套制度中，政府对公益慈善事业的依法管理、监督与支持起到了关键作用。^[4]

一 美国的公益慈善事业：主体与政府管理体制框架

美国公益慈善事业的实践主体是各种形式的私立（即民间）慈善组织。公益慈善组织（public charitable organization）是一个含义相当宽泛的概念，它既受到古老的英国慈善法的影响，也与美国政府给予公益慈善组织的免税待遇息息相关。全国到底有多少个这样的组织，是一个难以找到权威答案的问题。因为除了在各级政府部门已经登记备案的公益慈善组织外，还存在着大量非正式的慈善组织和志愿服务组织，另外有许多正式成立的民间组织可依法不登记，如宗教团体和某些自愿放弃登记的组织。综合考虑各方情况，并参考美国学者的研究结果，可以比较有把握地说在美国至少有数百万个民间组织属于公益慈善组织。^[5]

在数百万个组织中，代表着美国公益慈善事业规模、实力和治理水平的“主力”是依据联邦法律《国内税收法典》（Internal Revenue Code）501（c）（3）条款豁免联邦所得税的组织，它们通常也被叫做501（c）（3）条款组织，或者与符合其他条款规定的免税组织一起被通称为联邦免税组织（exempt organizations）。^[6]除了这些组织之外，在各州政府登记备案的还有大批公益慈善组织。至于可依法免于登记的宗教组织，鉴于它们的情况复杂，而且所有主要的由宗教组织兴办的公益慈善机构均系正式登记的联邦免税组织，故本文不予单独论述。^[7]

《国内税收法典》501（c）（3）条款被美国人奉为“公益慈善事业的圣经”。第一，符合条件的组织可以豁免联邦所得税，享受经济与税收方面的实际好处。第二，向501（c）（3）条款组织捐赠款物的个人或机构也能享受联邦所得税的减税优待。第三，在各类民间组织中，501（c）（3）条款组织能产生无可比拟的“光环效应”——美国人普遍认为，与工商业组织或政府机构相比，501（c）（3）条款组织更值得信任。^[8]

从1969年起，《国内税收法典》将501（c）（3）条款组织划分为两大类：公共慈善机构（public charities）和私立基金会（private foundations）。据联邦税务局公布的数字，2009年度 501（c）（3）条款组织共有123.82万个，占联邦免税组织总数（191.27万）的64.7%。^[9]另据美国全国慈善统计中心（NCCS）数据，截至2009年10月全美共有私立基金会11.8423万家。^[10]90%以上的私立基金会专门为公益慈善事业提供资金支持，自己不具体经办慈善项目，所以也被称为“资助型基金会”（grant-making foundations）或者“非执行基金会”。少数基金会直接设立和管理慈善项目，或在向其他公益慈善组织提供资助的同时也开展公益慈善活动，被称为“执行基金会”。

面对广泛存在、规模庞大和具体情况错综复杂的公益慈善组织群体，美国各级政府的作用是什么？政府的行为以什么为准则？政府与这些组织之间有哪些互动？概括而论，美国政府管理公