2007年6月，重庆成为统筹城乡综合配套改革试验区后，便开始积极探索统筹城乡土地利用问题，提出设立农村土地交易所，探索城乡统一的土地交易市场，统筹城乡土地有效利用的设想，并做了大量的前期准备工作。国家调研组对“设立重庆农村土地交易所，探索开展地宗交易和指标交易，逐步建立统一的城乡土地交易市场”的充分肯定，标志着地票制度正式开始运作，这也揭开了重庆统筹城乡土地流转改革的序幕。

一 地票制度产生的背景与前提

地票，是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证，这个凭证就称为“地票”。

（一）地票制度产生的背景

1.城乡差距日趋扩大

自改革开放以来，随着城市化进程的加快，大量农村劳动力涌入城市，一方面给城市发展带来一定的促进作用；另一方面，由于长期在户籍、土地等方面存在城乡二元结构，城乡间的差距也在不断拉大。为了扭转城乡差距继续扩大的趋势，2003年中国提出了科学发展、城乡统筹的新方针。2007年6月7日，国家发展和改革委员会正式批准重庆市和成都市作为全国城乡统筹综合配套改革的先行试点城市。

2.城市建设用地不足与农村建设用地大量闲置形成鲜明对比

近些年，“18亿亩”耕地红线，成为制约我国进一步推进城市化进程的“瓶颈”，许多地方的城市化进程中都出现了建设用地不足的紧张局面。我国农村建设用地总量是城市的4.6倍，且大多处于闲置状态，这种城乡建设用地结构上的不平衡和矛盾十分突出。

3.城市化进程加快，农村土地流转迫在眉睫

随着非农产业、农业专业化和产业化经营的快速发展，土地流转的条件日趋成熟。为了适应农业、农村生产力发展的需要，适时适度发展农业规模经营，引导农村向农场化方向发展，加快农村土地流转迫在眉睫。

4.重庆的特殊市情有利于地票制度在此先行

重庆作为我国面积最大的直辖市，总人口3253万，但是主城区人口只有800万，是一个大城市和大农村的结合，也是体现整个中国城乡差距的一个最好的缩影，是中国国情的“微缩版本”。因此，把重庆作为全国城乡统筹综合配套改革试点城市再合适不过。在此背景下，为探索解决农村与城市间的发展差距，实现城乡统筹发展，继续快速推进城市化，同时盘活大量闲置的农村建设用地，实现农村土地价值及有价证券的功能，缓解城市建设用地紧张局面，重庆独创了地票交易这种“农村城市建设用地增减挂钩、占补平衡”的全新模式。

（二）地票产生的前提与环节

地票的产生必须坚持两个前提、经历四个环节。两个前提是：一是凡农村集体经济组织申请耕地复垦，必须经2/3以上成员或者2/3以上成员代表同意。二是凡农户申请宅基地复垦，必须有其他稳定居所，有稳定生活来源，而且有所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料。四个环节为：第一，市国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇规划，编制相关专项规划，经市政府批准后实施。第二，由农村土地权利人向区县国土资源行政主管部门提出土地复垦立项申请，经批准后复垦所立项的土地。第三，在土地复垦完毕后，复垦方向区县国土资源行政主管部门提出农村土地复垦质量验收申请。第四，区县国土资源行政主管部门按规定组织验收，验收合格后，按照重庆市土地复垦有关规定，向市国土资源行政主管部门申请确认，并由其核发地票。

（三）地票的市场运行

“地票”产生后要在重庆农村土地交易所进行交易流通，“地票”的买家通过交易获得地票的同时就获得了在重庆主城区的建设用地指标，但要获得具体的土地使用权，还需要“落地”，即寻找尚未被国家征收又符合市场开发需求的地块，向土地所在地政府提出征转用申请。政府组织征收农民集体土地后纳入土地储备范围，再按照供地计划，分批次组织招拍挂公开出让，并以“价高者得”的原则确定土地使用者。地票持有者最终通过这种方式取得城市土地使用权。地票本身不涉及土地产权变更，但“落地”需要政府征收农地，即将主城区的农用地转化为城市建设用地，纳入新增城市建设用地计划，这样，土地资源就得到优化配置。