一 保障性住房建设与管理现状

住房改革以来，多数居民通过房地产市场解决了住房问题，部分居民住房条件也得到了改善。但随改革同时诞生的保障性住房建设滞后于住房建设，管理力度不够。我国保障性住房主要有廉租住房、经济适用住房、两限商品住房、公共租赁住房四种。其中廉租住房在2007年前发展缓慢，两限商品住房的提出和发展主要在2007年以后，2009年政府工作报告中提到公共租赁住房，正式推进在2010年住建部等部委出台的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》后，只有经济适用住房建设时间相对较长。

（一）保障性住房建设与管理从国家层面受到重视

住房问题是一个重要的民生问题，党的十七大提出了住有所居的目标。2007年的国务院第24号文《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出了住房保障制度的目标和框架；2008年12月国办131号文《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，要求加大保障性住房建设的力度，争取用三年时间基本解决城市低收入家庭住房的困难和棚户区改造工作；2009年开始政府工作报告每年对保障性住房都提出具体建设目标（见表1）。国家不仅重视保障性住房建设与管理，而且还落到了实处。

表1 2008～2011年政府工作报告对保障性住房的阐述

续表

（二）2009年开始保障性住房建设力度加大

2009年开始加快了廉租住房建设力度，计划用三年时间基本解决747万户^[1]城市低收入住房困难家庭的住房问题，并落实到各省市（见表2）。2010年保障性住房建设达到历史新高，当年保障性住房和棚户区改造开工建设590万套，基本建成370万套。^[2]2011年计划建设保障性住房和棚户区改造共1000万套，^[3]其中，棚户区改造400万套，经济适用住房、两限商品住房约200万套，廉租住房160万套，公共租赁住房220万套。^[4]“十二五”期间计划建设保障性安居工程3600万套，使保障性住房的覆盖率达到20%。^[5]

（三）经济适用住房投资、竣工占住房比重呈下降态势

1998～2010年作为保障性住房的主要方式之一，经济适用住房建设滞后于同期住房建设。

表2 2009～2011年廉租住房保障规划情况

1.经济适用住房投资规模不断扩大，但占住房投资比重呈下降态势

经济适用住房投资规模由1998年的271亿元上升到2010年的1067亿元，累计完成投资额为8876亿元。但占住房投资比重由1998年的13.0%下降到2010年的3.1%，下降较为明显（见图1）。

图1 1998～2010年经济适用住房投资及占住宅投资的比重情况

2.经济适用住房竣工占住房竣工的比重下降

1998～2009年经济适用住房共竣工521万套，但占住房竣工套数的比重基本呈下降态势，由1998年的18.5%上升到2000年高点28.2%后较为快速地下降到2004年的12.3%，2005年后下降较为平稳，2009年为7.18%（见图2）。经济适用住房竣工套数占住房竣工套数的比重偏低导致供求失衡。经济适用住房投资、竣工占住房比重的下降，从另一个方面表明，受利益驱动影响，地方政府、房地产开发企业对经济适用住房建设热情不高。2009年以前个别省市有停建经济适用住房现象。

图2 1998～2009年经济适用住房竣工套数占住宅竣工套数比重

（四）从管理层面完善住房保障制度

2007年24号文件的出台，极大地促进了住房保障制度建设和发展。为了更好地管理和规范廉租住房、经济适用住房，同年出台了《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》，分别取代了2004年建设部等颁布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》和2004年版的《经济适用住房管理办法》。2007年版的两个办法是对2004年两个旧办法的完善和规范。

《廉租住房保障办法》明确规定逐步扩大廉租住房制度保障范围；从五个方面入手解决资金来源渠道（财政预算、住房公积金增值收益、土地出让净收益比例不得低于10%、廉租住房租金收入、社会捐赠）；廉租住房建设用地优先安排；廉租住房单套建筑面积50平方米以内；逾半年不交租金应退房；等等。

《经济适用住房管理办法》主要是针对经济适用住房制度执行过程中出现的问题和偏颇进行了规范。主要表现在：淡化商品性突出保障性；行政划拨优先供应土地；单套建筑面积60平方米；销售权重新收归政府，并规定了经济适用住房属于有限产权；等等。

2010年建设部出台了《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》和《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》。不仅完善住房保障制度