一 广州市社区警务的实践与成效

广州市自20世纪90年代初期就积极探索以社区为单位的综合治理模式，从最初的在治安复杂社区实施的安全小区试点（1990～1994年）、安全文明小区建设（1994～2002年）到社区警务室（2002年以来）的建立，标志着广州市立足于社区，立足于事前预防的适应新形势需要的新型警务模式的探索由浅入深、逐步深化，并逐步确立、完善。广州市在推行社区警务制度中，按照社区常住人口以及其他要素（管辖面积、治安状况等），在不同的社区实行一区一警、一区二警或者一区多警配置。社区警务室均设立在社区居委会或居民容易接近的地方，以方便居民来访、求助。同时，采取激励措施和考核办法，确保有较强组织能力的民警下沉社区。通过社区居民家访、召开由社区居民参加的警民联席会等形式，通报社区治安情况、收集社区信息、听取社区居民意见、了解居民需求，为社区居民提供治安防范教育、咨询、办事、收集社区治安信息等服务。通过依托社区，社区民警得以组织、动员社区组织和居民开展社区联防工作，社区的群防群治队伍力量不断强大。目前，广州市一共有社区治安联防队员近2.4万人，这些社区联防队员在社区民警的组织领导下，开展各种巡防活动，成为社区治安的主要力量，发挥着重要作用。

通过推进社区警务建设，有力地推动了社区治安状况的好转。根据广州市公安局的统计，在已经建立社区警务室的社区中，零案社区达到207个，无毒社区达到942个，四无（无恶性案件和重大可防案件、无黑势力犯罪、无毒品、无邪教组织）社区达到555个。可以说，社区警务建设是广州市新时期预防、打击犯罪，改善社会治安的主要经验。

二 广州市社区警务机制存在的问题

尽管目前广州市社区安全治理在制度建设、组织构建、管理运行方面取得了突出的进展，但在具体实施过程中仍存在组织协调不顺、资源整合不力、社会资本开发不足等各种问题。具体来看主要有以下几点。

（一）社区基层组织执行保障力不足，影响社区治安的良性运作

1.组织的合法性权威不足，导致主体权责不一致

组织的合法性保障指的是在法律法规和组织制度中明确赋予组织的合法性权力，这是作为科层制组织得以存在的前提与基础，也是组织履行职责最重要的权力来源。公安部门在法律上被定义为社区治安的主管部门，负责社区治安的行政管理以及相关执法的职能活动。在组织结构上，作为上级公安机关派出机构的派出所的相关负责人和社区民警被制度性纳入街道综治委和居委会班子成员，主管辖内治安执行工作。这种条块结合模式在行政上是一种非常松散的结合方式，公安机关在有关社区治安的资源控制、人力配置、管理权限上的作用是非常有限的，可以说在社区治安的防范过程中，派出所只具有指导权和极其有限的组织权，缺乏调动各方资源的组织合法性权威。

作为市区政府的派出机构，目前的街道办事处对社区管理的法律依据是全国人大常委会于1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》。街道综治委主导社区安全的政策依据是1991年通过的《广州市社会治安综合治理条例》，在这些政策法规中，虽然非常粗泛地规定了街道办事处、街道综治委以及各相关部门与单位在社区治理中的职能，也明确了“谁主管、谁负责”的属地管理原则，但是这个“谁”——管理主体——既包括街道、职能部门，也包括各团体、企事业单位，而“主管”又交叉着“辖内主管”、“职能业务主管”和“对象主管”等。同时，在街道层次的这些主体中，又不存在一个真正能统管与负责的主体——因为街道只是一级派出机构，辖区内的各个职能机构也是区级政府职能部门的派驻机构，街道办事处与其辖区内的各职能部门之间是“条块结合”关系，本身并不具备科层制分层管理的制度“合法性”权威；又因街道综治委并非一个常设机构，只有一个负责日常工作组织与协调的综治办，这个办公室的“组织合法性”权威更弱，只有协调权限而无监督、执行权力，而且目前广州市街道的综治办专职人员人手严重不够。这样，对于一项需要齐抓共管的综合治理工作，在“属地管理”的原则下，众多主体承载了齐抓的责任，却没有主体获得相应独立的制度合法性保障力，导致权责不一致。

2.合法性制度不足，导致管理趋向软约束

社区治安管理的软约