对以追求公共利益最大目标值的现代政府而言，其治理结构的核心构件之一就是政府预算，它不仅具有政策工具意义，而且也是合法性政府在接受公民社会公权力授予后重要的民主承诺形式，所以阿尔伯特·C.海迪在《现代预算之路》一书中，开宗明义地强调：“在任何政府机构中，预算是且经常是首要的决策过程。预算本便是政府最重要的参考性文件。在增加的篇幅和复杂的形式中，预算同时记录了政策决定的结果，显示了政策优先权和项目目标。体现了政府总体服务的努力方向，并评估了它的执行、影响和整体效果”，^[1]而且在政府治理模式和治理结构不断改革的现代轨迹上，预算改革始终处于关键性位置，成为知识界的争议焦点以及公共行政领域的行动指向，因为非预算性政府甚至非规范性预算，容易导致对“政府支出的成本和收益很难进行准确定量分析；政府的支出计划常常在没有进行成本收益分析的情况下就推出了，因此，我们无法知道目前的政府规模是过大还是过小”^[2]。

之所以有这种问题，是因为预算规范远不止于人们通常为之焦虑的技术难度，而更在于它深层次地关乎政府治理的民主化程度，在中国特色社会主义条件下，则体现为深刻地关乎亿万人民群众是否真正当家作主以及如何把这种价值理念切实有效地落到实处。诚然，预算意义上的综合划拨也是效率政府所面临的高难度课题，按照米切尔·巴本内克斯（Michael Babunakis）描述的“近来，每一位美国总统都会提出经济和预算改革，同时也会强化技术分析以控制失业、失控的预算赤字、经济衰退、通货膨胀以及计划绩效”^[3]足见技术分析以及与之相关的预算技术系统，对政府的有效预算具有不可低估的支撑性功能，唯此所谓“CAMS”的“其逻辑乃是一种关涉超系统以及一系列预算分析的基本机构，既是内部管理，同时也是独立的计划监管”，^[4]才有可能在技术操作层面成为政府预算的基础力量，并在此基础上寻找到一系列实证性的政策工具。但这只是问题的表象，更深刻的根源在于，获得公民社会公共授权的政府，其公权力的重要表现形式之一就在于社会利益再分配，就在于政府何以进行公共支出以及如何进行公共支出，就在于所有这些支出的宏观目标及其微观环节是否充分体现公平正义原则，所有这一切，都将直接影响政府形象以及公民社会对特定政府的信任程度，其影响范围和影响程度绝不低于该社会结构中司法公正等社会主题。一个明显的知识案例就是，虽然计量型动态表述的是“△logC_t=△td+W_tβ+X_ty+e_1t”，^[5]人们表层观察到的只是预测环节与“马尔科夫方法”（Markov Methods）相一致的技术路径，甚至只是觉得类似的技术路径至多不过是在政府预算实践中将会获得完全不同的操控效果，但实质上在每一个这样的技术陈述或者操作方案的后面，都隐存着更具社会结构意义的价值维度和影响张力。这些价值维度和影响张力直接与公权力存在形式如“努力应对协调三种事态的困难：‘经济效率，社会正义和个性自由’”^[6]紧密联系在一起，同时也间接性地与福利价值观念如“我们在何种程度看待‘陌生者’和‘局外人’如同我们自身”相关联，^[7]当然，其波及面远远不止于诸如此类的事态或社会意义维度。

在预算的效率诉求和公平诉求成为现代政府绩效测值的基本参照中，实际上也就意味着预算广度和预算深度相应成为现代政府制度建设的附加条件，一切预算改革之议，深究其理，莫不围绕这些附加条件的实现而展开。无论是发展中国家焦虑的所谓“继续进行将制度外支出纳入正式预算的改革，使全部支出都能受到更严格的预算编制、执行和问责约束。各级政府都必须有准确而全面的财政支出报告。随着时间的推移，如果条件允许，还应该对税收支出和或者债务（以及其他制度外支出）进行估算，作为正式公布的预算报告的一部分”，^[8]还是发达国家反思的所谓“立法机构能利用在机构、活动和产品之间分配经费的控制权，来影响行政机构的总体行为。这种影响能用来对抗那种更喜欢某些类型活动的官僚倾向”，^[9]都在向人们证明一个朴素的道理，那就是现代政府的运营成本已经不仅仅是一个单纯的经济核算技术问题，而更是一个政治实施有效性和合法性问题，因而无论在何种意识形态背景或者政治制度结构条件下，都面临着