“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。^[1]改革开放以来，我国曾先后在1989年、1995年开展了两次“小金库”专项治理工作。2009～2011年，又开展了有史以来范围最大、力度最大、成效也最大的“小金库”专项治理工作。

一 “小金库”专项治理的谋划方略

按照“标本兼治、重在治本”的要求，深入开展“小金库”治理工作，坚决查处和纠正各种形式的“小金库”，是从源头上治理腐败的重大举措。2009年4月，党中央、国务院决定在全国范围内部署开展“小金库”治理工作。中央纪委、监察部、财政部、审计署会同有关部门成立了中央治理“小金库”工作领导小组，首先进行顶层设计及整体规划，多次组成工作组深入有关地区和部门调研指导，并实行分类指导，分步推进，深化改革，完善制度，为求取实效提供了有力保障。

这次为期三年的集中治理“小金库”，建立在对“小金库”性质、表现形式及其危害的深刻分析基础之上。治理前进行的调研分析认为，随着经济社会的发展变革，财政财务会计制度日益完善，财政审计等监督的力度不断加强，“小金库”呈现一些新的特征：一是多发高发态势，从审计查处情况看，“小金库”涉及金额居高不下且逐年增加，违法违规现象较为普遍；二是“小金库”资金来源更加复杂，违规方式更加隐蔽，出现了虚报冒领套取财政资金、利用企业破产改制之机侵吞侵占、通过虚假票据虚列支出等手段，以现金形态由个人保管转为化名账户公款私存，或向下属及关联单位转移“小金库”资金；三是“内部人共谋”、“少数人控制”等。

“小金库”的存在，不仅导致会计信息失真，扰乱社会主义市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产的流失，而且违背科学发展观的要求，扭曲了市场对资源的合理配置，削弱了政府宏观调控能力，影响了经济平稳较快发展。与此同时，“小金库”已成为铺张浪费、奢靡享受、违法乱纪的重要资金来源，诱发滋生了一系列的腐败现象，严重败坏了党风政风和社会风气，成为反腐倡廉建设中群众反映强烈的突出问题。因此，中央决定采取切实有效的措施，实施为期三年的专项治理，进一步深化财政、金融、国有资本运营管理体制改革，完善财政、财务、会计和资金管理，规范收入分配秩序，逐步建立健全防治“小金库”的长效机制。

表1 历次清查或专项治理“小金库”界定的变化

表2 2009～2011年专项治理列举的“小金库”主要表现形式

续表

根据中央领导小组的部署，各地区各部门立足于源头治理腐败，系统地研究安排防治“小金库”工作，形成了齐抓共管、共同推进的工作机制。

1.在治理对象上，突出重点，逐步拓展，形成系统推进、纵深发展的态势

2009年，首先集中治理党政机关和事业单位的“小金库”；2010年，集中治理社会团体和国有及国有控股企业“小金库”，并进行国有及国有控股金融企业“小金库”专项治理试点工作，同时采取“五查五看”等有效措施，深入推进党政机关和事业单位治理工作“回头看”，重点是自查自纠“零申报”和重点检查“零问题”的地区和部门；2011年，把治理“小金库”与厉行节约、遏制消极腐败、“三公消费”治理、会计信息质量检查等工作一并部署，并要求与纪检监察、财政监管、审计监督、税务稽查、出资人监管、行业监管等日常监督工作相结合。专项治理工作采取“抓重点，重点抓”策略，即抓住重点领域、重点部门和重点单位。如明确2009年中央和地方各级“小金库”治理领导机构的重点检查对象是：执收、执罚权相对集中的部门和单位；教育、卫生、交通、民政等与人民群众利益密切相关的部门和单位；宾馆、培训中心、招待所、出版社、报社、杂志社等与党政机关、事业单位有隶属关系的单位等。2010年对国有企业的重点检查范围是：关系国家安全和国民经济命脉、在国民经济中处于基础和支柱地位的企业或单位；供水、供气、供热、供电等与人民群众生活密切相关的企业或单位；投资链条较长、分支机构多的企业或单位；未纳入合并报表范围的表外资产金额较大的企业或单位等。在对社会团体部署“小金库”专项治理的重点检查对象时，在类型上，将行业性社会团体作为检查重点；在与政府部门的关系上，