随着我国计划生育政策的全面推行，人口增长得到了有效的控制，但是由于新生人口增长速度下降，年轻人占总人口比例越来越低，加上国民预期寿命的不断延长，我国人口老龄化趋势日益显现。截至2010年底，我国60岁及以上人口占13.26%，比2000年人口普查时上升了2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年人口普查时上升了1.91个百分点。我国人口年龄结构从成年型进入老年型仅用了18年的时间。同时，我国的老龄化呈现“先老后富”的特征，对经济发展的影响比西方更严重。据2009年《人民论坛》杂志发起的“未来10年10个最严峻挑战”问卷调查显示，我国“老龄化矛盾凸显，老无所依，老无所养”问题位列其中^[1]。

湖南也面临着这样的问题。1996年，全省80岁及以上高龄老人约59.25万，由于生活水平的提高和医疗条件的改善，“十二五”期间，湖南人口老龄化将进入加速发展时期，2010年底，80岁及以上高龄老人超过110万；到2015年底，高龄老人将超过150万，约占老年人口数的12%，高龄老人增速超过人口老龄化的速度^[2]，养老问题将成为未来民生发展的重要问题。

同时，随着社会阶层的加速分化，贫富差距和特殊困难人口面临社会救助的问题。社会救助是民生的底线，它对于救助鳏寡孤独、赈贫济穷、稳定社会秩序、保护生产力发挥着重要的作用。当前，城市和农村的养老及救助问题得到了全社会的关注，但是，县域居民常常被忽视，而成为边缘群体。因此，关注当前湖南县域的民生养老和救助问题，有助于新型农村社会养老保险、城镇居民的养老保险及社会救助工作顺利进行。

一 湖南县域民生养老与救助发展迅速

本报告根据省市县有关部门提供的数据和调查问卷研究形成。此次调查采用入户调查、非结构式访谈及网络调查的方式，在全省不同地域选择了五个县域及网络进行了多样性调查。在全省不同地区选择调研地点，可以更全面地了解全省县域居民的养老和救助情况。由调查人员在各县随机抽取县乡，调查养老及救助情况并进行居民入户调查。

本次调研的方法主要有：①数据收集。按照研究目标，收集各县一般情况数据、民生情况数据以及来源于各类统计报表的数据。②问卷调查。本次调查共发放问卷360份，有效问卷357份，问卷回收率为99.2%。回收样本中，男性在总人数中占57.3%，女性占42.7%。调查对象中农民所占的比例最大，达到26.3%。③非结构式访谈。对县域养老及救助问题、原因等，收集非标准化、非格式化的政策研究资料，并在政策研究基础上，与专家深入探讨县域民生养老系统出现问题的深层次原因，最终确定县域居民对当前实施的制度进行评价。

（一）县域民生养老与社会救助投入逐年增大

到2010年底，湖南全省民生投入占财政总支出六成以上；县域城镇居民人均可支配收入为14224元，年增长率为11.8%；农民人均纯收入5524元，年增长率为14.3%。城乡收入差距由上年的2.8∶1缩小为2.6∶1。^[3]当前，湖南县域民生社会保障制度建设取得了突破性进展。按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，实现了从计划经济体制下的单位保障制度向市场经济体制下的社会保障制度的根本转变。

（二）县域民生养老政策法规逐渐完善

政策是推进工作的生命线。2009年9月，国务院下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》（国发〔2009〕32号），决定从2009年起开展新型农村社会养老保险试点。湖南省人民政府制定下发了《湖南省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》（湘政发〔2009〕38号）。农村社会养老保险由地方制定具体办法，对参保农民实行属地管理。2010年是湖南省实施新农保的第一年。截至2011年5月底，县域农村共有278万60周岁及以上人员领取新农保养老金，累计发放养老金20亿元，按时足额发放率和社会化发放率均为100%。^[4]《2011年湖南省人民政府工作报告》指出：2010年底，全省新型农村社会养老保险试点县已经扩大到46个，其中44个县（市、区）被纳入国家试点、2个县（市、区）自费开展试点，覆盖了1000余万农业人口，有235万60周岁及以上的农村老人享受了每人每月55元的基本养老金。基本养老、失业、工伤和生育保险覆盖范围不断扩大，城镇职工和居民基本医疗保险参保率、新农合参合率均稳定在90%以上，参合农民和参保居民补助标准提高到每人每年120元