一 引言

低收入居民住区是城市化过程中的一个普遍性现象、世界性难题。全球城市发展面临贫民窟及类贫民窟问题的严重困扰，国际社会虽然付出了持久努力但收效甚微，联合国人居署报告显示：2010年世界贫民窟人口接近城市人口的1/4，已达8.276亿人，而且这一数字还在迅猛增加。^[1]并且，在解决贫民窟及类贫民窟问题上尚没有形成成熟的经验模式。

我国正在经历人类历史上最大规模的城市化加速过程。城市化是一把“双刃剑”，既是机遇也是挑战。面对低收入人口大量涌入城市，城市的贫困住区问题已经彰显，根据国际经验，中国城市的贫民住房将面临巨大的压力，极有可能产生贫民窟。各级政府急需采取切实可行的措施与方略，防止贫民窟现象和问题在中国上演。

棚户区是中国大陆城市“贫民住区”的形式之一，与国际社会的贫民窟极为相似：居民生活环境恶劣、治安混乱、缺乏公共设施、犯罪率居高不下，充斥着贫困、落后甚至是绝望。由于居民收入水平低、住房消费比重大，受市场排斥（或者说市场失灵）、体制排斥和社会排斥的影响，低收入居民依靠自身力量无法通过市场解决住房特别是住区问题。因此，棚户区改造应该纳入城市保障性住房体系中来。住建部住房保障司2010年的统计表明，中国棚户区达1100多万户。^[2]棚户区严重制约了城市的发展和转型、居民的生产和生活。中央要求“十二五”期间完成棚户区改造任务，但各地还缺乏行之有效的政策和措施。

辽宁省于2005年初在中国大陆率先开始探索大规模改造城市及国有工矿棚户区的途径及方式，用4年的时间改造完成1万平方米及以上集中连片棚户区2910万平方米，新建成套住宅建筑面积4400多万平方米，改善了70.6万户211万人的住房问题，大约相当于联合国贫民窟改造千年发展目标年均总量的2倍。^[3]这在全球任何一个国家或地区都是一项巨大的成绩。辽宁省在棚户区改造（以下简称“棚改”）过程中探索出了“政府主导、市场运作”的贫民住房改造模式。辽宁棚改做法、经验与问题为其他城市的低收入居民住区改造提供了良好的经验与借鉴。

二 辽宁棚户区的基本状况及影响

辽宁棚户区经历了新中国建立前矿工休憩所的连片工棚、新中国建立后计划经济时期的产业工人生活区和住房市场化后的贫困聚集地等三个阶段。截至2004年底，辽宁省大中城市形成了规模庞大、情况复杂的棚户区。作为城市贫民住区的中国形式之一，辽宁省棚户区表现出如下特征：居民生活水平低、住房数量短缺且质量低劣、公共服务和基础设施严重不足、城市空间功能混乱。

（一）居民与家庭：破旧的住房、贫困的生活

棚户区居民是城市里最贫困的群体，具有低就业率、低收入水平和低受教育程度之“三低”特征，居民大都是低保户。据统计，截至2003年底，抚顺矿区低保人数有75434人，占全市低保人数的46%；棚户区低保人数11.34万人，占棚户区居住人口的47.68%，占全市享受低保人数的69.2%。^[4]棚户区住房状况恶劣：一方面，住房质量低劣，多数住房属于十几年甚至几十年前单位建设的简易平房，年久失修，极其破旧，部分墙体开裂，多数地基下沉，室内地面低于室外地面20～40厘米（见专图1-1）；另一方面，住房数量严重短缺，多数房屋面积小，居住人口多。调查显示，面积在50平方米以下的棚户房约占总数的70%；32%的棚户区住房居住人口达4人以上，个别住房居住人口高达6人以上。^[5]

专图1-1 棚户房

（二）社区：落后的设施、混乱的秩序

辽宁棚户区依矿而建，多位于远离市中心的城市边缘和山区地带。新中国建立以来，长期“条块分割”的体制导致了基础设施建设不能有效对接，棚户区内的基础设施水平远远落后于城市其他区域，许多基础设施严重不足或根本不具有。棚户区居民用“八难”形象地说明棚户区基础设施的落后：行路难、吃水难、用电难、如厕难、取暖难、污水处理难、垃圾处理难、看病难。棚户区住房缺乏整体规划，私搭乱建严重，建筑密度高，缺乏基本安全保障（见专图1-2）。

专图1-2 混乱的棚户区

此外，随着国有企业的关停并转，大量产业工人失业，医疗、教育等社会福利和保障不复存在，原有的地缘社区解体，社区组织弱化，棚户区逐渐成为下岗工人、老弱残疾人和犯罪分子聚集地。物质生活的匮乏加上价值观的改变，棚户区犯罪率高，社区治安