中国房地产业经过十多年的发展，已经成为国民经济的基础性和支柱性产业。近年来，面对一些城市的地价和房价上涨现状，中央政府接连出台了一系列调控政策，同时叫停了多地地方政府的政策微调。由于地位角色、管理职能和目标函数不同，中央政府和地方政府对房地产市场的态度存在差异，地方政府既是房地产市场最直接的管理者，又是房地产发展的直接受益者，这种双重身份决定了房地产市场运行过程中地方政府角色行为的内生性。鉴于地方政府在房地产问题上的深度介入，以及地方政府作为房地产市场中不可或缺的主体，地方政府在房地产市场发展中到底应该扮演什么角色，值得我们深入研究。

按照制度经济学的观点，制度结构和制度安排决定或直接约束着各主体的角色和行为，进而决定制度绩效。制度结构和制度安排决定了不同行为主体的角色和行为策略集，决定或直接约束着各主体的角色和行为，当制度不同时，行为主体所承担的角色和行为策略集也将存在差异。个体行为主体总是在制度规则的约束下、在现行制度所决定的可行空间中选择最有利于自己的行为，从而产生相应的制度绩效。因此，有必要从中国房地产业的制度、角色、行为及其绩效视角厘清政府在房地产市场中的角色定位。

一 中国房地产业制度基础

（一）土地制度

土地产权制度。我国实行的是集体所有和国家所有的二元土地所有制，即农村和城市郊区的土地，除由法律规定外归集体所有，城市土地归国家所有。国家在社会公共利益需要时在履行相关法定程序的基础上，可以在做出适当补偿的情况下将集体土地征为国有。中国特殊的土地产权国有制度的重大意义在于地方政府取得了对国有土地的实际控制权和管理权。

土地征用制度。中国现行的土地征用制度的具体内容是由《中华人民共和国土地管理法》及土地管理法实施条例所规定的，土地产权的国家垄断体现为地方政府对土地市场的垄断，地方政府作为代理人是土地征用、土地储备和土地出让的唯一合法主体，负责本区域内城市土地的经营和管理，成为土地事实上的所有者，是土地一级市场的唯一供给者，而且在现有土地征用制度下，征用土地的补偿不是以土地的市场价值为标准的，而是以被征用土地的原用途的产出水平为基础进行核定，这些都造成地方政府乱征滥用土地、征用土地的补偿款太低等问题。

土地出让制度。《土地法》及国土资源部相关的部门规章规定，对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地。含义是指经营性用地必须通过上述方式出让土地。从2004年8月31日起全国对房地产经营性土地一律实行“招拍挂”的出让方式。自此结束了土地市场协议出让和招标、拍卖、挂牌出让“双轨”并行的历史，推动了土地市场的发展，建立了土地出让统一采用“招拍挂”的出让方式的市场制度。“招拍挂”土地出让制度一定程度上终结了靠关系、“暗箱操作”的协议供地方式，保证了土地供应的公开、公平，实现土地资源高效配置，但同时也推高了地价。

土地收益分配制度。目前中国的土地收益分配机制主要特点体现在三个方面。一是中央政府不参与土地出让收益的分配，土地出让金全部留归地方，虽然按规定纳入政府性基金预算管理，但实际上管理的严格程度和透明度都仍然很低。二是土地收益分配中，农民所占份额很低。农民很少分享到土地市场化的增值收益，土地的市场化的收益绝大部分成为政府的财政收入。三是土地出让金一次性预收，土地出让金是若干年土地使用权的地租之和，现任届政府将土地出卖、土地出让金都由本届政府支配，这样，就使得各届政府无法实现收益共享，热衷于在任期内批地卖地。

（二）财政税收政策

分税制改革将各种收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入；并实施税收返还制度。分税制改革导致的结果是财权上收，事权下移：一方面，中央政府把财政高度集中，在税收上提高了中央政府的比重。中央财政收入从1992年的22.3%大幅度提高到2011年的49.47%，在事权方面，中央现在把更多的事权下放给地方，经常让地方以地方税权为代价来完成中央的某些政策。另一方面，收入稳定、税源集中、增收潜力较大的税收。这些都造成了地方政府事权和财权的不对称。

（三）政绩考核制度

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