改革开放以来，中国城镇住房及房地产发展取得了举世瞩目的成就，但近年来也出现了较为严重的问题。地方政府炒地、金融机构房贷、开发企业垄断定价与购买者投机等的集体冲动导致总体住房市场严重失衡。1998～2009年，住房销售面积年均增长22%，但住房市场仍长期供不应求，2009年全国新建商品住宅市场存货面积仅为6756万平方米。自2003年以来，住房价格持续暴涨（2008年除外），2009年增幅达25%。住房金融市场也出现严重的失衡：商业性住房信贷过度，政策性住房金融残缺。2005年以来，住房信贷在整个信贷中的比例不断上升，导致信贷结构的严重失衡。在房地产企业的资金来源中，银行贷款高达80%左右；2008年商业性住房个贷占全部个贷的83%，公积金仅占17%。这对城镇居民的安居乐业和国家经济社会发展产生了十分不利的影响。中央为解决住房市场的问题连续采取诸多有力调控措施，但收效并不十分显著。

本文认为，住房及住房金融市场严重失衡的根源在于制度的缺陷和失序，要解决住房问题，必须进一步深化住房制度的综合配套改革，建立与之配套的住房金融制度是改革的重要内容。

一 中国住房制度与住房金融制度存在的问题

虽然城镇住房制度的改革取得了很大的成就，但由于1998年以后对房地产的不准确定位，以及住房核心制度的缺失、配套制度的无序、关键制度的扭曲和具体制度的模糊，导致近年来住房发展产生了严重的问题并影响到国家经济社会的健康发展。

1.住房发展目标定位的偏颇

虽然住房兼具消费和投资的属性，住房发展具促进经济发展和社会发展的双重作用，但其最本质的属性是基本生活必需品。因此，住房发展的合意目标绩效：首先应该是保障“住有所居”，其次才是促进经济增长。但是，一方面，受制度等因素影响，政府始终将经济增长的目标长期保持在10%以上过快速度；另一方面，由于相关制度等方面的原因导致的国内消费需求不足，以及加上国际市场的不确定性，这使得促进经济增长成为住房发展目标的主要内容。1998年，新的城镇住房制度被确立的同时，房地产被作为新的增长点，住房被作为新的消费热点；2003年，国家更是明确提出：房地产是国民经济支柱产业。房地产目标定位的偏差影响了整个住房供应体系和制度体系。

2.住房核心制度存在的问题

一方面，住房发展模式过度商品化；另一方面，住房保障制度及商品房制度存在严重的缺失和失序。

（1）商品化住房发展模式过度。

尽管1994年和1998年国务院提出“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”；^[1]“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。^[2]并提出了比较完整的保障化与市场化相结合的整体住房供应体系。但在实践中，廉租房建设进展缓慢，经济适用房建设甚至停滞。在住房供应体系中，保障房与商品房分别迅速下降与上升。目前，保障房比例仅占全部城镇家庭的5%左右。尽管2011年提出到“十一五”末城镇家庭住房保障对象的比例力争达到20%的目标，仍有约城镇50%的中等及以下应保家庭将被完全推向市场。

（2）住房保障制度的缺失。

为了刺激经济增长，经济适用房作为刺激经济增长的重要工具，一产生就缺乏准入标准严格和封闭运行的保障特征，其弊端导致2003年住房保障体系的废止；总体住房保障体系：保障比例低，界限不明，标准不清；缺乏完善的准入、轮候、退出机制；缺乏可持续的投资、融资、建设、管理、运营机制。

（3）商品房制度的缺失。

按照目前有关法律和制度规定，城镇无论商品性或保障性住房均需由住房开发公司垄断开发；商品房销售采取期房预售制度；缺乏有效的租户利益保障制度；没有建立住房货币分配额度与房价同增长的住房货币分配机制。

3.住房金融制度问题

住房融资主要来自单一的商业信贷，针对中低收入家庭的保障性住房的相关保障性住房金融体系远未建立。

（1）商业性住房金融体系单一。

由于资本市场不发达，证券、信托、基金等融资形式难成气候，商业信贷是住房融资的主要渠道。又由于商业信贷的利率非市场化，商业银行贷款利率远高于存款利率，因而银行具有强烈的住房信贷冲动。商业银行信贷大规模向住房信贷集中，不仅给商业银行也给整个金融体系带来巨大的潜