在三十多年的城市化进程中，我国主要依靠大量消耗土地等资源推动城市化的发展模式。这种粗放式发展模式偏向于短期的经济发展，而没有顾及长远的社会可持续发展问题。我国土地城市化先于人口城市化，人口城市化先于体制城市化。并且，体制城市化远远落后于人口城市化，至今还没有解决城乡二元结构、以户籍制度为基础的很多制度约束问题。其中，农民工的住房问题和公共服务的均等化问题非常突出。

既廉价又丰富的劳动力是我国低成本生产的显性优势，工业用地租金的低成本是隐形优势。为招商引资，地方政府之间进行工业用地的恶性租税竞争，这不仅直接减少公共服务的财源——工业用地的租金收入，也导致城市之间产业同质化，降低整个经济系统的防风险能力。但是，基础设施建设和公共服务需要财政投入，因此地方政府积极出让居住用地和商业用地。扭曲的土地租金，即居住用地租金（高）和工业用地租金（低）的倒挂，直接加大了居民和政府的城市化成本，使居民过度承担城市化建设的负担。

高房价、高房租不仅阻碍城市化进程，也削弱居民的购买力，也不利于内需的扩大和经济结构的调整。尽管我国2011年的城市化率达到51.27%，但没有形成庞大的和有效的中、高人力资本供给和内需市场。由于半城市化，外来人口无法完全融入城市社会，因此只追求短期利益进行流动，尤其是农民工。这种大的人口流动性不利于人力资本的积累，不利于收入的改善。

农民工在城市居民中属于低收入群体，但是被排除在住房保障门槛之外，农民工只能租住城市中条件差、距离远、租金低的房屋。国家统计局《2009年农民工监测调查报告》显示，2009年农民工独立租房的只占17.1%，外出农民工在务工地自购房的仅占0.8%。

城市化进程应该是循序渐进的，整个城市系统应该同步跟进或应做及时的动态调整。如果继续固守户籍制度及围绕其而形成的制度体系利益链，不仅阻碍城市发展，甚至可能导致城市的衰退。我们应该积极解决半城市化问题，提升城市可持续发展的竞争力，促进社会的稳定发展。城市化的主力军之一的农民工的住房问题和公共服务的均等化是亟待解决的首要问题。

（一）现状分析

随着农民工数量的快速增长，农民工的市民化问题被提上议事日程，农民工住房问题得到更多的关注。2006年的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出要多渠道解决农民工的居住问题，保证农民工居住场所符合基本的卫生和安全条件；2007年的《国务院解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出将农民工作为城市中其他住房困难群体；2007年的《关于改善农民工居住条件的指导意见》提出，用工单位是改善农民工居住条件的责任主体。在“十二五”期间，我国将加大保障性住房建设和分配。在执行保障性住房建设任务时，地方政府通过建设农民工公寓（农民工集体宿舍）等方式解决部分农民工的住房问题，将进城务工人员纳入公共租赁住房体系。但是，与快速增长的农民工的市民化需求相比，不仅低价位住房房源少，而且农民工的住房保障严重缺位。

随着城市化的进程，农民工数量大幅增加，市民化问题日益突出。目前，我国进城经商务工的农民工总数达到2亿多人。其中，异地流动的农民工为1.49亿人。根据2007年对北京市城八区的一项调查表明，有10%的农民工外出年限在16年以上，平均外出年限为8年；农民工在外打工时间每增加1年，愿意返回老家的概率将会减少0.5%，而愿意成为城市居民的概率会增加0.6%（李强，2009）。尽管他们为城市化建设作出了贡献，但是大部分农民工很难完全融入城市生活，其主要原因是高房租（或高房价）和子女教育问题。

农民工家庭不断流入城市，对城市住房的需求增加。有家庭人口随迁的农民工比重从1995年的29.5%增长到2000年的37.5%，再增长到2007年的54.7%，2007年比1995年几乎增加了1倍；3人家庭的比重从1995年的6.2%增加到2008年的21.2%，增长了15个百分点；有子女跟随打工的比重从1995年的9.7%增长到2008年的28%，增长了2倍（朱明芬，2009）。

农民工的住房状况和居住环境普遍较差。城乡结合部、城中村、居民楼地下室、经营场所、工棚是农民工的主要居住地。在农民工自租的住房中，80%以上是临建房或简易房，这些房子位置偏远、建筑密度大、安全隐患多。农民工居住环境恶劣，并且人均居住面积