一 引言

20世纪90年代出现的新公共管理（New Public Management，NPM），使公营机关作出革命性的改变。香港的社工机构，亦面对不少的转变，包括与津助和服务监察相关的如“服务表现监察机制”、16项服务质素标准的推行、竞投（competitive bidding）的引入、“整笔过拨款”（lump sum grant）方案，以及推出以地区为本的规划制度等。

随着这些津助制度的转变，许多社工机构为了得到更多资源，往往会因应津助机关政策的议程而改变机构目标及服务性质。短期来说，接受这类津助可以令机构维持运作，但要承担长远后果，就是机构可能会失去原有目标，甚至受津助机关主导，转为以由上而下的需要界定（need identification）的机制，失去自主性和独立性。相对于香港而言，澳门特区的状况有很大的不同，由于澳门的经济迅速增长，社会服务的规划和发展有很大的变化。澳门特区政府在过往的几年间亦积极发展不同的福利服务。

本文将基于以上的背景分别探索香港及澳门特区现时社会福利所面对的共同议题，并讨论其对社会工作专业的影响。

二 香港社会福利的转变与社会工作的发展

（一）香港社会福利发展状况

在过去的十年中，香港特区社会服务影响最大的就是在整体生态环境方面的转变，因此以下的讨论将集中在政府、市场和民间机构的互动上来探索。

1.政府和民间福利组织关系

香港福利发展最早源于民间组织和宗教团体，从百多年发展来看，资源独立性颇强，到了20世纪60年代中期政府才正式参与，70年代第二份社会福利白皮书正式肯定民间福利组织之贡献，并提出“伙伴关系”（partnership relationship）之概念。但到了90年代，由于“新公共管理”（New Public Management，NPM）之涌现，政府之管理哲学趋向强调“衡工量值”（value for money）及生产效率（efficiency）之概念，再加上经济下滑，政府和民间福利组织关系亦改为“合约关系”（contractual relationship），其中政府角色转为购买者（purchaser），而民间福利组织则转为服务提供者（service provider）。在新系统运作下，不同民间福利组织在服务提供上须以服务合约形式来取得资源以提供服务，服务方向及内容亦须合乎政府方向及方针。此外，在问责关系上，政府则转为“监察者”（monitor）和协调者（regulator），经审订服务水平后，才决定是否继续提供资源。故此，两者之间亦渐渐产生张力（tension），甚至有矛盾和摩擦；此外，民间福利组织亦慢慢失去以前先锋者（pioneer）角色和地位。

2.自由经济下的不干预政策对香港民间福利组织产生的影响

相对于中国内地，香港政府一直都采用不干预政策。早期之福利及社会服务（包括医疗和教育）一直都是以民间组织或宗教团体为主要提供者，政府角色相对次要。

自20世纪60年代及70年代，由于香港经济起飞，政府开始投入较多资源于福利、教育和医疗等公共服务，许多服务转由政府以拨款（subvention）或津助方式交由民间福利组织代为提供。

此外，香港政府之不干预政策亦对许多海外团体或宗教团体大开门户，容许其自由发展，故此60年代及70年代亦有许多海外民间组织及宗教团体到香港提供服务，对香港福利及教育事业有很大影响。

但到了90年代，政府仿效澳纽及欧美等地改革方案，引入市场机制，一方面容许私人公司以竞投标方法（competitive bidding）来竞投服务，另一方面亦容许私人市场提供一些含福利性质的照顾服务（如私营安老院），政府则以买位方法为有需要者提供服务。在这情形下，香港民间组织渐渐变成一种所谓“混合经济之照顾模式”（mixed economy of care）。由于混杂商业元素的存在，民间福利机构非营利性质变得模糊不清。

3.市场化对香港民间福利组织之巨大影响

由于政府对福利服务及其他公共开支之削减，不少民间组织面对开源节流挑战。在节流方面，不少民间福利组织进行“改善生产”计划（enhanced productivity plan）来降低服务之生产或控制成本（cost control），对于服务生产或提供程序，亦进行多项“流程重整”（process re-engineering）方案，以达到减少浪费、提高生产效果。

至于开源方面，民间组织亦有不少突破，例如引入商业营运概念和方法。近年来，香港一些民间福利组织以一种“社会企业”（social enterprise）方式来营运，更提倡“社会企业精神”（social entrepreneurship），鼓励冒险、创新，追求突破，以服务商品化概念推展至中层人