一 沪港城市管理现状及比较

1.上海城市管理的现状及问题

建设现代化国际大都市是上海的重大战略选择。按照规划，到2020年，上海将基本建成国际经济金融航运贸易中心和现代化国际大都市。2012年，上海GDP总量已突破了2万亿元大关，然而，上海仅有的6400平方公里土地面积，使得城市下一步发展面临极大的土地瓶颈和资源约束。与此同时，上海城市人口总量已经突破2400万，其中外来人口达到1000多万^[1]，人口规模的急剧增长，对于城市运行和城市管理也提出新的更高要求并带来更大挑战。未来的上海若想成为全球知名的现代化国际大都市，并真正实现“四个中心”和“四个率先”的城市发展目标，除了城市基础设施、经济实力等硬件条件不断增强，更关键的是要在城市管理、运行及服务等软件条件方面持续完善和优化。目前上海不仅面临如何更科学合理地规划布局城市，如何更高效地节约资源、保护环境，如何破解城乡二元分割等宏观性问题，更多涉及城市日常运行中的市容、交通和基础设施运营等城市管理方面的问题也亟待进一步优化和完善^[2]。放眼世界城市化发展历程，城市管理不善所导致的“城市病”也正在上海快速发展中逐步显现，特别是交通拥挤、环境污染、住房紧张等。这些问题既有体制机制方面的，也有城市管理具体领域的。综合起来，上海城市管理面临的现状问题主要表现在以下几个方面。

一是城市管理的能力建设方面有待加强。主要突出表现在三个方面。首先，在城市管理理念上，各级各类政府部门对规划、建设、运行、管理之间关系的认识不协调。部门间在规划编制、项目确定以及人财物等资源配置中，仍表现出重建设、轻管理的传统惯性；而作为城市管理宏观控制手段的城市规划编制也并未得到真正强有力的重视，如上海市中心城区建筑密度过高、城市发展未能摆脱圈层式扩展的弊端、城市建设缺乏整体性协调和美感等。其次，在城市管理体制上，尽管近年来上海在城市管理体制方面进行了卓有成效的探索，但在创建综合决策和协调管理体制方面仍然有许多问题需要加以突破。其中的关键是，如何改变长期形成的部门分割带来的弊端，以及改革开放以来纵向分权导致的诸侯经济的掣肘。例如，仅河道管理一项就牵涉水利、环保、环卫、交通等多个部门，造成“九龙”治水、各自为政的局面。又如，上海的许多城乡结合部、区与区交界处往往都是城市管理的空白点或盲区。最后，在城市管理手段上，一方面，提高城市管理水平需要运用现代化的技术手段，尽管上海在信息基础设施建设方面有很大投入，但在城市管理的信息化程度方面与国际先进城市相比还有明显的差距；另一方面，提高城市管理水平还涉及一系列非技术手段。例如，如何在城市管理中推进法制化进程，特别是促进政府机关本身知法守法和依法行政；如何实现政府管理职能与经济职能分离，从而促进城市运行维护的市场化和社会化……这些都是上海城市管理需要加强的薄弱环节。

二是城市交通拥堵时间段更长，所涉及路段更多。其主要原因在于两方面。一方面，城市交通流量大幅增加。上海自20世纪80年代后期至今，虽大规模投资建设了包括轨道、高速公路、高架、三环、城市主次干道等在内的道路交通基础设施，道路里程数成倍增长，但相应的交通流量也增加了4倍，其中机动车交通流量增加了近6倍。截至2012年底，上海汽车保有量已达280万辆。全市日均居民出行总量4870万人次（见图1），中心区人均道路面积只有2平方米，只有国内同类城市的1/2～1/3，国外同类城市的1/5到十几分之一^[3]。中心区主要干道在高峰时基本上处于饱和甚至过饱和状态，车辆平均行驶速度仅在20公里/小时左右，严重时产生交通堵塞，车辆寸步难行。另一方面，存量道路交通设施利用大面积受阻，特别是近20年来上海处于大建设期。据统计，世博会前上海曾有2万个工地同时施工，而世博会后同时在建的工地数也超过1万个。路网结构调整、旧区改造、住宅区建设、产业集聚区打造、轨道交通建设等，建设项目永无休止，大量占路、掘路现象从未间断，这也在很大程度上加大了交通拥堵压力。

图1 上海人口与交通流量增长对比（1995～2012年）

三是种类繁多、量大面广的城市基础设施运行风险不断加大。大段的路面破损、老住宅区自来水管生锈老化、