一 引言

城市管理（Urban Management），是城市政府的首要职能之一，也是确保城市健康发展的前提。城市离不开管理，城市的发展、社会的进步以及市民的愿望和要求决定了城市管理的重要性。但是，随着城市化进程的加速和城市建设的突飞猛进，城市管理被提到了一个十分重要和紧迫的地位上。作为全国最大的经济中心和国家五大中心城市之一，从国家发展的全局而言，上海不仅要增强城市管理以提高自身的国际竞争能力，而且应不断发挥其辐射引领与示范作用，带动其他城市的管理水平迅速提高。

1992年，党的十四大报告明确提出尽快把上海建成国际经济、金融、贸易、航运中心，带动整个长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃。2009年，《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》的出台把上海建设国际金融中心和国际航运中心正式确定为国家战略，极大地增强了国家对上海加快建设“四个中心”的支持力度。国家赋予上海的崇高使命和历史责任，为上海建设管理一流的现代都市提出了更高要求。

国务院2001年批复的《上海市城市总体规划（1999～2020年）》，要求上海市的城市建设与发展要遵循经济、社会、人口、资源和环境相协调的可持续发展战略，不断增强城市功能，把上海市建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市。该总体规划是上海市城市建设、发展和管理的依据，为进一步建立健全上海城市规划、建设和管理的各项法规，强化全社会遵守城市规划的意识提供了管理模板和蓝图。

《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，上海城市管理必须坚持以人为本、管建并举、管理为重、安全为先，要积极推广世博城市管理经验，加强依法和长效管理，推进人性化服务、网格化覆盖、智能化应用、精细化管理。这为上海建设管理一流的现代都市指明了管理重点和改进方向。

二 文献综述

城市管理几乎涉及城市的每一个领域，随着城市化进程的发展，现代城市越来越成为一个高度繁复的系统。据统计，现代城市管理涉及的各类因素已达1012种。城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。在联合国生物议程特别会议上，联合国发展署（UNDP）认为，城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和。这是一个连续的过程，可以通过采取合作行动来调和各种相互冲突、彼此不同的利益。城市管理包括正式的体制，也包括非正式的规划和市民社会资本的参与。联合国人类居住中心《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》对城市管理有如下定义：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和。它是一个解决各种冲突或不同利益以及采取合作行动的持续过程，包括正式的制度，也包括非正式的安排和公民社会资本。”其中强调了作为人的各类利益相关者在城市管理中的参与。

城市管理模式是一个不断变化的概念，对于城市管理的研究，主要成果集中在对世界各地城市管理模式的比较研究论述中。美国学者理查德·D.宾厄姆在《美国地方政府的管理》一书中，将城市政府管理体制的类型、特征进行了详尽的描述；美国学者盖伊·彼得斯将城市政府管理体制分为四种类型：市场模式（Market Model）、参与模式（Participatory Model）、灵活政府模式（Flexible Model）和非管制政府模式（Deregulating Model）。英国学者E.费列等归纳了城市的四种新公共管理模式：效率驱动模式（Efficiency Driving）、小型化与分权模式（Downsizing & Decentralization）、追求卓越模式（In Search of Excellence）以及公共服务取向模式（Public Service Orientation）。在研究西方发达国家的城市管理模式后，法国学者皮埃尔根据城市管理参与者、目标、手段和结果的不同，认为西方国家主要存在四种城市治理模式，即管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式。

不同国家、不同地域、不同历史时期的城市管理模式呈现不同的特点。我国学者宗家峰等对于城市管理模式的归纳与论述在国内具有一