一 引言

蔚蓝的维多利亚海港、沿岸鳞次栉比的摩天大楼、连绵起伏的绿色山峦，构成香港著名的城市风景，总是给人繁华闹市的印象。就用地分布而言，作为一个国际都会，香港只开发了不到1/4的土地，其余仍为郊野；而空间结构则大致可分为“城、镇、乡、郊”四个层次。这个与自然和谐并存的用地布局见证了香港由小渔村逐步转型为转口港，再由工业基地发展为今日的国际金融中心。究竟城市规划如何以固定有形的土地空间配合不断变化的城市发展需求呢？本文通过回顾过去、审视当前及展望将来等角度，分享香港的城市规划工作以及用地布局“因地、事、时、人制宜”演进的经验，期望可对上海以及国内其他城市有所启示。

二 香港城市规划的背景

香港的陆地面积约为1100平方公里，包括香港岛、九龙、新界及离岛；海域面积约为1650平方公里^[1]（见图1）。根据2011年人口普查结果^[2]，居港人口约为707万；平均人口密度为每平方公里6544人。作为国际金融、贸易、航运中心，香港2011年的人均本地生产总值为266000港元^[3]；2010年服务业占本地生产总值的比率为93%^[4]。

图1 香港地图

三 功能效率型的发展模式

1.土地利用

香港可以称得上为山水之城；天然山坡覆盖约六成的陆地面积^[5]，其中大多是高低不平的高地和陡峭斜坡；拥有深水的海湾和曲折的海岸线，以及超过260个岛屿^[6]；可供发展的土地资源匮乏。

过去，香港人口由1961年的310万，以每10年大约100万的幅度急剧增长，至2001年为670万。由2001年开始，人口增长开始放缓，每10年增加50万，2041年到850万；未来30年，人口增幅仍达140万^[7]。此外，香港的经济发展亦经历了不少转变：在短短的一个世纪里，由小渔村转型为转口港，再由工业基地发展为国际金融中心，为相关的土地发展及需求带来翻天覆地的变化。

面对土地资源的限制以及庞大的发展压力，城市规划在土地利用方面顺理成章地采取开源节流的做法。开源方面，通过平整山坡，楼宇依山而建，陡峭的天然山坡逐渐成为市区边缘。另外，通过填海工程，至今造地68平方公里^[8]，约占发展区的26%，容纳商业/住宅、基础设施及新市镇。节流方面，通过进行高密度垂直高层发展，集约高效用地。2011年，发展区的面积只占总陆地面积的24%，其余76%仍为郊野地区，包括林地/灌丛/草地/湿地、农业、水体和荒地（见图2）^[9]。

2.空间布局

（1）市区

香港早期的发展因历史因素及地势局限而集中在维港两岸的狭长地带，城市建设以高密度逐渐加上垂直高层的模式进行，至今容纳全港76%的商业/办公室建筑楼面面积，成为城市的经济活动中心，普遍被称为市区。

图2 香港土地用途

（2）新市镇

香港现时发展了九个新市镇，容纳约330万人^[10]。新市镇的规划源于20世纪60年代，当时市区的人口过于拥挤，居住环境恶劣，而又缺乏可供发展的土地。为配合政府于1972年公布的十年建屋计划，以及提供工业用地应付急剧增长的制造业需求，政府随后加速在新界发展新市镇。

新市镇发展初年，政府采取谨慎开发土地的策略，集中在指定的地区发展新市镇，避免市区无序扩展。新市镇的规划依循自给自足的理念，除了房屋，还有工商业、教育、医疗、其他社区及康乐设施，使居民能在居住、工作、求学、休憩方面均不假外求。然而，随着内地的改革开放，成立了多个经济特区，自80年代起，香港的传统工业生产活动迅速迁往珠三角地区，经济结构渐趋以服务业为主，职位集中于市区，造成人口分散至新界，但经济活动仍集中于市区的局面；为应付两者之间的交通流量，新市镇发展计划另一项重要的建设便是建立一个连接各个新市镇与市区的交通运输系统。

（3）铁路为本的发展模式

香港早期的策略规划已提供了完备运输网络的建议。1984年发表的“全港发展策略”采用了“土地用途与运输优化模型”，以帮助制订发展方案。1996年完成的“全港发展策略检讨”更确立了土地用途、交通运输与环境三者均需兼顾的规划大纲^[11]。多年以来，香港一直沿用铁路为本的发展模式，即以铁路作为公共运输网络的骨干，在铁路沿线建成以站点为核心的不同类型发展群，在铁路站上盖或周边促进高密度及混合用途的发展。现时港铁铁路网络全长约175公里，共设立82个车站^[12]；全港75%的商业及办公室建筑楼面面积及42%的住宅单位位于铁路站500米范