香港陆地面积1071平方公里，总人口却超过800万，然而就是这样一个土地稀少，天然资源匮乏的弹丸之地却是：①世界第三大银行业务和金融中心，仅位于纽约与伦敦之后；②世界最大的集装箱港口之一，世界第三大最繁忙的空运港；③世界最著名的成衣、玩具、收音机和钟表出口基地；④世界第三大黄金市场，也是全球钻石生意最集中的地区之一；⑤有着购物天堂美誉的亚太地区的旅游中心。分析其原因，香港对其城市规划与发展管制制度的高度重视并不断完善起到了非常重要的作用。

图1 香港行政区划示意

在此，分别从相关法规与技术标准、行政和辅助执行体系、规划运作体系、地产市场运行机制、城市土地价值获取机制五个关键方面对其加以引介，以期从他山之石收获有益启示。

一 相关法规与技术标准

完备的法律法规从法律制度上为土地使用的效益最大化和公平化提供了保障，进而为土地用途的规划和控制提供了良好的法律环境。《香港规划标准与准则》是香港进行土地用途规划控制的主要技术文件，历经20多年实践已日臻成熟，既具有准则的严密性，又灵活变通。

1.香港土地法律体系

香港土地规划和控制的法律体系相当成熟，为公共和私营机构进行各项发展提供指引，并化解因土地使用和发展而导致的利益冲突。这些法律法规为土地使用的效益最大化和公平化提供了制度化保障，进而为土地用途的规划和控制提供了良好的法律环境。

由于历史原因，香港土地法律体系可以分为香港岛及南九龙地区适用法律、新界地区适用法律两个子系统。香港本岛、九龙半岛界限街以南地区是根据1842年中英《南京条约》和1860年中英《北京条约》由中国割让给英国的，香港回归之前，这部分土地的所有权是属于英国政府的；新界地区是英国政府根据《展拓香港界址专约》从中国租借来的，自1898年7月1日起，到1997年6月30日，租期为99年，土地的所有权属于中国而非英国政府。根据多年的实践形成了适应这两个地区特点的土地法律体系。1997年香港回归中国，但至2047年的50年里，根据《香港基本法》规定：“香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法、习惯法，除与基本法相抵触或经香港特别行政区的立法机构做出修改者外，予以保留。”现行的香港法律体系，其总体框架如表1所示。

表1 香港土地法律体系

2.城市规划技术标准

《香港规划标准与准则》是香港进行土地用途规划控制的主要技术文件，列明政府根据什么准则拟定各类土地用途和设施的比例、位置及地盘规定，其在香港下列3个土地用途规划面均适用：在全港规划层面，这套标准可用作长远预测，以拟定各类用途所需土地的总面积及分布情况；在次区域规划层面，这套标准可用以评估有关的次区域所需的概括土地用途，以及各类土地用途在各地区的分配情况；在地区规划层面，这套标准主要为个别的土地用途和设施物色特定的地区和地盘，并使安排井然有序。

《香港规划标准与准则》特别指出，应用规划标准与准则时，必须顾及土地用途需求、当地的情况、发展限制及可运用的资源等因素，灵活变通。每项规定不应与其他方面的规定分开考虑，有需要时也应参考其他各项标准与准则的规定。虽然各类用途的规划标准与准则并非互不相容，但确会导致争相竞逐有限的土地资源的情况。凡拟议偏离规划标准与准则的发展计划，有关方面必须在向当局呈交规划图则或发展计划时，解释有关的理据。倘若当局不接受有关的解释，规划图则或发展建议便须在若干方面重新研究。由此可见，规划标准与准则既可作为衡量工作的标准，应用时又具有相当的灵活性。

二 行政和辅助执行体系

香港有关土地规划与控制方面的决策机构与执行机构是截然分开的，按其职能可划分为决策机构、咨询机构、执行机构和辅助机构四大类（见图2），四类机构都有条例严格明确各自的职能分工，从行政机构上保证其工作的效率。决策机构只负责制定有关城市规划和土地的政策、规定和条例，而不能过问执行过程中的一般行政事务。执行机构则必须照章办事，不得越权，更不能在执行中有偏差。此外，各职能局为制定和协调各项跨部门的政策，都会成立各类不同层次的跨部门的工作委员会，作为沟通、协调及决策渠道。这也是公共决策过程的一个特色。

图2 香港与土地规划控制相关的机构

表2 相关机构在土地用途规划控制中的职能

表